2023년 11월 26일 국제 신용평가사 스탠더드앤드푸어스(S&P Global Ratings, S&P)는 파나마의 국가신용등급을 BBB에서 BBB-로 하향 조정했다. 이는 최근 파나마 정부의 부채 증가와 재정수입의 불안정성 때문이다. 이번 조정으로 인해 S&P 평가에서 파나마는 투자 적격 등급의 최하위 단계에 위치하게 됐다.

국가신용등급은 국제적인 대외 신인도를 나타내는 지표로, 세계 3대 신용평가사인 피치(Fitch Ratings), 무디스(Moody's), 스탠더드앤드푸어스(S&P)에서 매년 2~4회 발표한다. 파나마는 이미 2023년 3월 피치로부터 투자 부적격 등급(BB+)을 받은 바 있으며, 무디스는 2023년 5월 파나마의 국가신용등급을 'Baa2'에서 'Baa3'로 하향 조정하여 무디스 평가에서도 투자 적격 등급의 최하위 단계에 위치하게 됐다.

<세계 3대 신용평가사 기준 파나마 국가 신용등급 현황>

[자료: 라프렌사(La Prensa)]

국제신용평가기관의 신용등급은 크게 투자 적격 등급(Investment Grade)과 투자 부적격 등급(Speculative Grade)으로 나뉜다. 무디스의 Aaa~Baa 등급, S&P와 피치의 AAA~BBB 등급은 투자 적격 등급으로, 신용위험이 일정 수준 이하라는 것을 의미한다. 반면, 무디스의 Ba~C 등급, S&P와 피치의 BB~D 등급은 투자부적격등급으로, 신용위험이 일정 수준 이상으로 원리금 상환에 문제가 생길 가능성이 높다는 것을 의미한다. 특히 투자 부적격 등급을 받은 국가는 국가위험이 투자자에게 더욱 부각되기도 한다.

국가신용도는 신용평가사가 정부의 채권에 대한 채무상환능력을 평가한 것으로, 국가의 대외 신용도가 낮아지면 자금 조달에 어려움을 겪을 수 있다. 이에 따라 파나마 정부는 대외자금 조달 비용 상승과 투자자 신뢰 저하라는 위험에 직면하면서, 적극적인 대응책을 마련하는 데 고심이다. 파나마 경제재정부(Ministro de Economía y Finanzas)가 2024년 8월 ‘약 14억 달러의 지출억제 계획’을 공식 발표하며 재정건전성을 회복하고 국제적 신뢰를 회복하기 위한 노력을 기울이고 있다.

흔히 정부의 수입은 주로 세금 및 기타 공공 수입으로 충당된다. 그러나 정부의 지출이 수입을 초과할 시, 정부는 국채를 발행하여 부족한 자금을 조달하는데, 이자율이 상승할수록 정부의 국채 상환 부담이 증가한다. 최근 글로벌 금리 상승으로 파나마의 부채 상환 비용이 증가하고 있으며, 이는 재정 부담을 가중시켜 재정 건전성을 악화시키고 있다. 이러한 상황에서 파나마 경제재정부 장관은 정부 지출 효율화, 세수 확대, 공공부채 관리 강화 등 재정 건전성 회복을 위한 계획을 발표한 것이다.

파나마의 낮은 재정수입은 만성적인 재정 적자를 초래한 주요 요인이다. 실제로 파나마의 조세수입은 GDP 대비 10.3%에서 2023년에는 7.7%로 감소한 바 있다. 파나마의 취약한 세수기반에 대한 배경으로, 피치사는 주요 산업(자유무역지대, 특수경제구역)이 특혜 세율을 받는 구조를 지적하며 조세법률 개정이 필요하다고 제언했다. 또한, 세금계산서 발급 기피, 조세 징수 시스템의 역량 부족, 만연한 조세회피 문화도 정부의 세금수입을 줄어들게 하는 요인이다.

2024년 파나마의 재정 적자는 GDP 대비 6.0%, GDP 대비 국가부채비율은 50%에 육박할 것으로 전망된다. 파나마의 구조적 재정 적자의 주요 원인으로, 팬데믹 기간 동안 급격한 금리 인상과 대규모 경기 부양책 시행이 있다. 설상가상으로 2024년은 전년도에 비해 일시적인 수입(광산개발 로열티, 부동산 매각 등)이 줄어들면서 수입은 적어지고, 지출은 증가하면서 적자가 쌓였다.

<2001-2024년 파나마 정부 부채의 GDP 대비 비율 추이>

(단위: %)

[자료: IMF]

파나마의 재정적자 심화

최근 파나마 언론의 경제 면에서는 재정 적자가 시급히 해결돼야 하는 과제로 인식되고 있다. 2019년 초 국제통화기금(IMF)은 보고서를 통해 파나마 정부에 재정 적자 해소에 힘쓸 것을 제언했다. 당시에는 파나마의 경제성장률이 5.5%로 높은 편이라 GDP 대비 국가 채무 비율이 안정적으로 유지될 것으로 보여 우려가 적었으나, 2019년 말 팬데믹으로 경기가 침체되고, 세수는 줄고 정부 지출이 확대되면서 2020년에 전년 대비 적자폭이 급격히 증가했다. 2024년 7월 물리노 신정부가 취임하고 난 후 경제재정부를 중심으로 재정 적자 해소 노력이 본격적으로 진행되고 있으며, 적자의 원인에 대해 언론에서 다양한 조사와 토론이 이뤄지고 있다.

파나마에서는 2002년 ‘정부재정 책임법(Ley de Responsabilidad Social Fiscal)’이 제정된 바 있다. 핵심은 정부가 적자를 GDP의 2% 내로 유지하는 것이다. 2024년 8월 챕먼 경제재정부 장관은 이를 도저히 지킬 수 없다고 선언한 바 있으며, 9월 즘에는 이미 재정적자가 팬데믹 시기를 포함해 역대 최고치인 GDP의 7.1%에 달한다고 발표했다. 피치사는, 연말 즘 파나마 연간 재정 적자가 GDP의 6%에 이를 것으로 예상했으며, 이는 정부가 미지급금 해소와 면세 결과에 따라 변동 가능성이 크다고 덧붙였다.

시티그룹 중남미 담당 수석 경제학자 에스테반 타마요(Esteban Tamayo)는 파나마가 이제 세금 제도를 바꿔야 할 시기가 됐다고 말했다. 그는 파나마가 운하 수익 등 세외수입에 의존도가 높아 매우 독특한 구조를 가지고 있으며, 중남미에서 매우 보기 드문 사례라고 했다. 타마요는 파나마가 역내 비교적 낮은 세율을 바탕으로 외국인 직접투자(FDI) 등 해외투자를 성공적으로 유치해냈다고 긍적적으로 평가하면서도, 정부가 개혁 필요성을 국민과 투자자들에게 명확히 전달하는 소통 전략을 수립해야 한다고 조언했다. 2023년 말 발생한 광산 개발 반대 시위와 같은 사회적 갈등은 피해야 한다고 언급했다. 

한편, 경제학자 카를로스 아라우즈는 단순히 새로운 세금 부과나 세율 인상은 해결책이 될 수 없으며, "포괄적이고 체계적인 재정 개혁이 필요하다"고 주장했다. 그는 "세금 징수 방식, 감독 체계, 그리고 세수 확보를 위한 노력 전반을 아우르는 총체적인 접근이 필요하며, 납세제도 디지털화, 국세청(DGI)의 징수 권한 확대가 수반되어야 하고, 면세 혜택 및 보조금 체계의 전면적인 검토가 동반돼야 한다”고 말했다.

국가신용도 상향을 위한 과제 및 전망

파나마 경제재정부는 다음과 같은 적자 해소 계획을 밝혔다. 첫째로, 기존의 조세제도 효율화를 통해 세수증가를 목표로 하고 있으며, 세금인상은 고려하지 않을 것이라고 선언했다. 둘째로, 2029년까지 사용가능한, 최대 60억 달러에 달하는 자금조달을 통해 채무상환에 힘쓸 것이라 설명했다. 다만, 대외채무가 아닌 국내 금융시장으로부터 국채발행을 통하여 불확실성을 최소화한다고 했다. 덧붙여서, 보다 검소한 지출을 위해, 올해 예산은 전년도 보다 적게 책정할 것으로 약속했다.

정부의 경제정책 성공여부는 국가 신용도에 직접적인 영향을 미치는 요인으로 작용한다. 피치사는 파나마의 세수가 경제성장에 비해 오랫동안 저조한 실적을 보여왔기 때문에 단기간에 재정상황이 개선될 가능성은 낮다고 평가하면서도, 정부의 정책적 노력이 이러한 추세를 바꾸기를 기대하고 있다. 파나마 정부의 지출 최소화 노력은 시장에 긍정적인 신호를 보낼 것이며, 올해 민간과 공공부문의 투자 증대를 발판삼아 양호한 경제성장이 신용등급 상향에 기여할 것으로 보인다. 이러한 적자 축소 노력을 통해 국제자금조달시장에서 파나마가 신뢰할 수 있는 채무상환자로 인식되도록 하는 것이 파나마 정부의 최종 목표이다.

자료: 재정 적자, 끈끈이 효과(김재형, 2007), 국가는 내 돈을 어떻게 쓰는가(김태일, 2013) 현지언론사(La Prensa, Latin Finance, Martes Financiero, ANPanama)