신약 후보물질 발견에서부터 개발 단계를 거쳐 환자 투약 모니터링까지의 과정을 의약품의 전(全) 주기라고 한다. 일반적으로 의약품 전 주기는 (1) 연구개발단계: 신약으로 가능성이 높은 후보물질 탐색 및 후보물질의 안전성과 유효성을 확인하는 비임상* 및 임상시험** → (2) 허가단계: 의약품 허가 담당 기관이 신약 시판 여부를 결정하는 과정 → (3) 약가 결정단계: 의약품의 급여의약품 등재 여부 및 가격 결정 → (4) 처방 단계: 신약 처방 후 환자 소비까지의 과정→(5)모니터링 단계: 복용 부작용 모니터링으로 구성된다.

 주*: 비임상(전임상) 시험은 새로 개발한 신약후보물질을 사람에게 사용하기 전 동물에게 사용해 부작용, 독성, 효과 등을 알아보는 시험. 약물이 체내에 어떻게 흡수돼 분포, 배설되는가를 연구하는 체내동태연구와 약효약리연구가 수행되며, 이후 부작용 및 독성을 평가하는 안전성 평가가 실시됨

 주**: 임상시험은 임상1상(안전성 집중 검사: 건강한 사람 20~80명 대상으로 약물 안전 투여 용량 및 인체 내 약물 흡수 정도 평가) → 임상2상(적응증 탐색 및 최적용량 결정: 100~200명 소규모 환자를 대상으로 약물 약효, 부작용 평가, 유효성 검증 및 최적용법 용량 결정) → 임상3상(다수 환자 대상 약물 유용성 확인: 최소 수백~수천 명 환자 대상 장기 투여시의 안정성 검토 및 확고한 증거 수집. 시판허가를 얻기 위한 마지막 단계 임상 시험)로 구성

 

<의약품 개발부터 사용까지 전 주기 체계도>

[자료: 식품의약품안전처]

  

이번 해외시장뉴스에서는 스위스에서 의약품 전 주기가 어떻게 구성돼 있는 지 살펴보고, 관련 주기별 최신 이슈를 알아본다.

 

(1) 연구개발 – ① 소요 기간 및 비용

의약품 연구개발은 평균 12년이 소요되며, 실패할 확률은 90%에 달하는 고위험 분야다. 스위스 제약기업협회인 인터파마(Interpharma)에 따르면 1만 개의 후보물질 중 20개만이 전임상단계에 도달하며, 이 20개 물질 중 10개 물질만이 임상단계에 진입한다. 이 10개 중 최종적으로 완제품으로 시장에 출시되는 것은 1개에 불과하다. 투입 비용도 높다. 인터파마는 2000년부터 2010년대 중반까지 평균 새로운 의약품의 시장 출시까지 약 26억 스위스프랑(약 3조8000억 원) 비용이 소요* 됐다고 밝혔다. 이러한 신약 연구개발 비용은 1970년대보다 거의 15배나 늘어난 수준이다. 임상시험의 규모와 복잡성이 증가하고 실패하는 약물의 수도 많아졌기 때문이다. 제약 기업들은 기타 산업 대비 평균 이상의 비용을 연구개발에 투자하고 있는데, 매출의 몇 퍼센트가 연구개발에 다시 유입되는지를 나타내는 ‘연구 집약도’가 제약 및 생명공학 부문은 18.8% 수준으로, 소프트웨어/컴퓨터 서비스(16.9%), 자동차산업(13.7%)과 같은 혁신 분야들보다도 높은 수준이다.

 주*: R&D 투입비용은 자본비용 및 시장출시 실패 의약품에 대한 투입 비용을 포함해 계산되며, 의약품 분야별로 편차가 큼

<의약품 연구개발 단계>

[자료: 인터파마]

 

인터파마에 따르면 연구개발 비용 중 투입 비중이 가장 높은 단계는 임상단계(clinical phase)로, 총비용의 약 44.1%가 이 단계에 사용된다. 임상 1~3단계에서는 사람을 대상으로 의약품 효능과 안전성을 테스트한다. 사람에게 시험하기 전 동물을 대상으로 효능 및 안전성을 테스트하는 비임상 시험에는 전체 연구개발 비용의 약 14.9%가, 의약품 시장 출시 후 부작용 평가 등 약물 감시에는 11.5%가 투입된다. 그 외 허가 획득에 4.3%가, 기타 활동에 2.1%가 소요되는 것으로 나타났다.

 

<부문별 연구개발비 투입 비중>

[자료: 인터파마]

 

(1) 연구개발 – ② 관련 이슈

스위스 의약품청 스위스메딕(Swissmedic) 통계에 따르면 2021년 스위스에서 164건의 임상 시험이 승인됐다. 그러나 스위스의 제도적 조건이 임상 연구에 적합하지 않다는 산업계 우려와 비판의 목소리가 높아지고 있다. 스위스 예술과학 아카데미(SAMW)는 2021년 발표한 <임상 연구에 관한 백서>를 통해 스위스 임상 연구의 질이 기초/실험 연구에 비해 뒤처진 이유를 다음과 같이 분석했다. 첫째, 임상 연구자의 업무 환경(경력 개발, 승진 옵션 부족 등)으로 인해 연구 전문가 수가 부족하다. 둘째, 의료 시스템의 재정적 부담이 커지면서 임상 연구에 대한 병원의 관심이 줄고, 동시에 임상 연구에 대한 행정적, 법적 요건이 까다로워짐에 따라 비용 상승이 동반됐다. 셋째, 스위스 내 임상 연구 촉진을 위한 최근 이니셔티브들은 국가적 전략 부재 및 지역/주 정부별 정책의 상충으로 단편적인 수준에 머물러 있다. 넷째, 전 세계 경쟁국과 비교해 학술 기관과 병원 규모가 작고, 건강 관련 데이터 연계 기회가 부족한 것이 스위스 임상 연구 품질 향상에 걸림돌로 작용한다.

 

스위스 내 임상시험 건수 감소(아래 그래프 참조)에서도 이러한 문제점을 확인할 수 있으며, 국제적으로 비교해 보면 최근 몇 년간 글로벌 임상시험에 참여하는 아시아 국가의 비율은 증가한 반면, 유럽 국가 비율은 약간 감소했다. 이에 스위스 예술과학 아카데미는 권고안을 통해 △ 국가적 수준에서 임상연구 이해관계자 간 업무 및 책임 분배 조정 기관 설립, △ 임상연구 참여에 대한 사회적 책임 문화 조성을 위한 공공 캠페인 시행, △ 학제 간 통합 교육, 경력 개발 경로 확대, △ 규제 및 데이터 관련 프로세스의 복잡성 감소 등 조치를 제안했다.

 

<2007~2021년 스위스 의약품청 승인 임상시험 건수>

(단위: 건)

[자료: 스위스 의약품청]

 

(2) 시판 허가 – ① 담당 기관 및 절차

스위스에서는 안전성, 효능, 품질에 대한 법적 조건 및 국제적으로 조화된 요건을 충족하는 의약품만 판매할 수 있다. 이러한 기준에 의거해 의약품 판매 허가를 담당하는 기관은 스위스 의약품청(Swissmedic)이다.

<스위스 의약품청(Swissmedic) 개요>

목적	의약품 및 의료기기의 품질, 효과, 안전성 보장
위치	스위스 베른
역할	‧ 의약품 인허가 ‧ 제조 및 시판 라이센스 운영 및 감독 ‧ 의약품 및 의료기기에 대한 시장 감시 ‧ 의약품 품질에 관한 임상시험 및 실험실 테스트 ‧ 표준 수립, 정보 제공 및 국제 협력

[자료: 스위스 의약품청]

의약품 종류에 따라 다양한 인허가 경로가 존재하는데, 적합한 경로를 선택해 신청할 의무는 제약사에 있다. 경로 선정에 대한 상세 기준이 스위스 의약품청 홈페이지에 안내돼 있으나, 해당 지침을 참조한 후에도 판단이 불분명한 경우를 위해 <제출 전 상담> 제도를 운영 중이다. 관련 사항은 스위스 의약품청 홈페이지에 게시된 <허가 신청자대상 회의 안내문>(Guidance document Meetings for applicants held with the Authorisation sector)에서 확인할 수 있다.

스위스 의약품청의 신규 의약품에 대한 일반적 인허가 절차는 다음과 같다.

 

<스위스 내 신규 의약품 정규 승인 단계>

신청서 제출	⇨	제출 문서 형식 및 기술 검토	⇨	신청서 1차 평가	⇨	스위스메딕 질의	⇨
신청서 2차 평가	⇨	예비 결정	⇨	라벨링	⇨	공식 결정

[자료: 스위스 의약품청, 취리히 무역관 편집]

 

이와 같은 일반적 인허가 절차는 ‘정규 승인 경로’로 불리는데, 신규 활성물질 포함 의약품, 기존 활성물질 포함 의약품, 희귀의약품 등이 해당 경로로 승인을 받을 수 있다. ‘정규 승인 경로’ 외에도 ‘임시 승인 경로’와 ‘신속 승인 경로’도 제공되고 있다. ‘임시 승인 경로’는 △단기간에 환자가 사망에 이를 수 있는 심각한 질병의 확인, 예방, 치료 목적인 경우이면서 △스위스에 대체제 또는 동등한 의약품이 허가된 바 없는 경우에만 신청이 가능하다. 또한 임시 승인 획득 후 최대 2년 이내에 정규 승인 신청서를 제출해야만 한다. ‘신속 승인 경로’는 △중증 장애 또는 생명을 위협하는 질병에 대한 예방, 치료 목적 △현재 허가된 의약품을 사용해 치료가 불가능하거나 안전성이 확보되지 않은 경우, △높은 치료 효과가 임상 문서에 근거해 입증된 경우에 신청 가능하다. 특히 임시 승인 경로와 달리, 신청 시 임상시험이 완료 및 평가된 경우에만 신청할 수 있다.

 

(2) 시판 허가 – ② 관련 이슈

스위스에서는 다른 국가들에 비해 신규 의약품 또는 백신이 시장에서 유통되기까지 더 긴 시간이 걸린다. 스위스 환자들이 신규 의약품에 접근할 수 있을 때까지 인근 유럽 국가나 미국에 비해 더 긴 시간을 기다려야 한다는 뜻이다. 취리히대학교와 하버드 의과 대학이 2023년 발표한 연구에 따르면 의약품 승인 평균 소요 시간이 스위스 의약품청(Swissmedic)은 86주, 유럽 의약품청(EMA)은 62주, 미국 FDA는 39주로 차이가 큰 것으로 나타났다.

연구진은 소요 시간 차이의 원인으로 두 가지를 꼽았다. 첫째, 의약품 승인 소요 시간은 △ 약품 개발 완료에서부터 신청서 제출까지 기간(제출 갭; 기업 자체 판단에 따른 FDA와 신청 시차) + △ 신청서 처리 기간 + △ 질의응답으로 인한 중단(Clock Stop)으로 구성되는데, 스위스 시장은 규모가 작아 신약을 개발한 제약회사들의 승인 신청국 우선순위가 아니기 때문에 약품 개발 완료부터 신청서 제출까지 기간(제출 갭)이 미국, 유럽에 비해 길다. 대부분의 제약회사는 먼저 인구 3억3000만 명에 달하는 주요 글로벌 시장인 미국에 허가를 신청하고, 이어 유럽에 신청하며, 훨씬 후에야 스위스 의약품청에 신청서를 제출한다. 연구에 따르면 미국에 비해 스위스에서는 평균 18주 후에 신청서가 접수된다.

둘째, 스위스와 유럽에서는 의약품 승인 당국이 제조사 신청서에 대한 질의응답을 진행하는 기간동안 신청서 검토가 중단되는데(Clock Stop), 이 중단 기간이 스위스에서는 평균 24주인데 비해 유럽에서는 평균 17주 정도다. 미국의 경우 신청서 검토와 동시에 질의 응답이 지속적으로 이루어지기 때문에 이로인해 중단되는 기간이 없다.

<스위스, 유럽, 미국에서 의약품 승인 소요 기간 비교>

[자료: Tages Anzeiger가 인용한 Vokinger et al.2023, Annals of Internal Medicine 재인용]

스위스 의약품청은 의약품의 신속한 허가를 위한 협업의 중요성을 인식하고 2020년부터 미국, 호주, 캐나다, 영국 등 8개국 국가 기관 간 국제 협력을 강화하기 위한 이니셔티브인 ‘Orbis 프로젝트’에 참여하고 있다. 이 프로젝트는 미국 식품의약국(FDA)이 혁신 항암제에 대한 환자 접근성을 가속화하고자 도입한 프로그램으로, 각국 규제당국이 항암제 승인을 동시에 검토하는 프로그램이다. 또한 2023년 8월 스위스 의약품청은 유럽 의약품청의 ‘의약품 이니셔티브’에 참여를 발표했는데, 해당 이니셔티브의 주요 목표는 혁신 의약품의 신속하고 투명한 승인이다.

(3) 약가 결정 – ① 담당 기관 및 절차

스위스 의약품청에서 마케팅 승인(제조 및 시장 출시 승인)이 이루어지면, 연방보건청(BAG)이 해당 의약품이 의무건강보험 급여대상인지 여부를 판단하고 약가 산정을 한다.

연방보건청은 의약품의 WZW기준(효과, 실용성, 경제성) 충족 여부를 심사하고, 충족하는 경우에만 의무건강보험 급여대상 의약품 목록인 전문의약품 목록(Spezialitätenliste, SL)에 포함시킨다. 즉, 이 전문의약품 목록에 등재된 의약품만이 의무건강보험 환급 대상에 해당된다. 전문의약품 목록은 1952년부터 운영돼 왔으며, 2023년 9월 집계 기준 총 10,217개 의약품이 등재돼 있다.

<의약품 승인 및 급여 대상 결정 주요 기준>

스위스 의약품청(Swissmedic)	연방 보건청(BAG)
의약품‧의료기기에 관한 연방법(HMG) 10조  - 고품질  - 안전성  - 효과(절대적)	건강보험에 관한 연방법(KVG) 32조  - 효과(상대적): 임상 연구, 피어리뷰(peer review) 및 학술지 게재 연구 결과  - 실용성: 라이프스타일 의약품(예:비아그라) 제외, 적절 포장 크기  - 경제성: 의약품 교차 비교, 해외 가격 비교

[자료: 스위스 의약품청, 연방보건청, 취리히 무역관 종합]

이후 연방보건청(BAG)은 연방의약품위원회(EAK)의 권고 사항에 따라 건강보험 급여대상 의약품에 대한 약가 산정을 하는데, 이 과정에서 △ 의약품 교차 비교(동일한 질병 치료 용도로 기 판매 중인 의약품 가격과 비교), △ 해외 가격 비교(스위스와 경제 수준이 유사한 국가의 약가와 비교)를 실시하고, 두 가격의 평균값으로 가격을 결정한다. 이후 3년 주기로 연방보건청이 가격 검토를 실시하며 필요한 경우 가격 조정을 시행한다. 가격 검토를 위해 의약품은 세 그룹으로 나뉘며, 매해 한 그룹의 가격이 평가, 조정된다. 2022년에는 C그룹(심혈관, 감염학, 안과 분야 등) 의약품 가격을 평가했으며, 검토 대상 의약품의 약 50%에 대해 가격 인하를 명령, 약 300여개 의약품 가격을 평균 10% 인하했다.

 

<스위스 연방 보건청 가격 검토 대상 의약품 그룹>

A그룹	B그룹	C그룹
소화기내과 대사 해독제 양이온 교환	신경계 신장 혈액 피부 치주 진단	심혈관 폐 및 호흡기 감염성질환 안과 이비인후과

[자료: 연방 보건청]

 

2022년 특허 보호 오리지널 약품 중 최다 판매된 250개 제품의 스위스 가격은 비교 대상 국가* 대비 9% 높은 것으로 조사됐다. 스위스 프랑 강세로 인해 가격차이가 전년 대비 4% 포인트 증가한 것이며, 연방보건청은 스위스 의약품 가격이 비교 국가 대비 최소 수준으로만 높다고 밝혔다. 보건복지부 장관은 이러한 정기적 가격 검토를 통해 제약 업계가 매년 12억 스위스프랑 이상 의료 부문 비용 절감에 기여하고 있다고 밝혔다.

 주*: 인터파마가 해마다 실시하는 유럽 주요 국가 가격 비교 자료로, 비교 대상국은 독일, 덴마크, 네덜란드, 오스트리아, 핀란드, 스페인, 벨기에, 영국, 프랑스

한편, 전문의약품목록(SL)에 등재되지 않은 의약품, 즉, 의무건강보험 급여대상에 해당하지 않는 의약품은 제조업체 및 유통사가 자유시장원칙에 의거해 약가를 산정한다.

 

(3) 약가 결정 – ② 관련 이슈

최근 스위스에서는 승인받은 의약품의 전문의약품 목록 등재까지 소요 기간이 지나치게 길다는 제약 업계 비판이 이어지고 있다. 스위스 싱크탱크인 Avenir Suisse 조사 보고서에 따르면, 의약품이 스위스 의약품청에 의해 효능, 안전성을 검증받고 승인이 됐음에도 불구하고, 의무건강보험 급여대상 의약품 목록인 전문의약품목록에 추가되기까지 환자들이 수개월 또는 수년을 기다려야 한다는 것이다. 2015년에는 시판 허가부터 전문의약품목록 포함까지 평균 42일이 소요된 반면, 2022년에는 이 기간이 평균 135일로 늘어났으며, 심지어 2022년 전체 허가 건수의 24%는 1년 이상이 소요된 것으로 나타났다.

이 절차 지연은 무엇보다도 혁신 의약품과 관계돼 있다는 것이 인터파마의 분석이다. 형태와 복잡성 측면에서 더 이상 기존 의약품과 비교할 수 없는 혁신 의약품의 경우 기존 급여 평가 시스템으로 가격을 결정하기 어렵기 때문이다. 예를 들어 ‘질병 표적 치료용으로 1회만 사용하면 되고, 평생 복용해야 하는 만성 약물을 대체하는 치료제를 어떻게 급여화해야 하는가?’, ‘환자 수는 적지만 임상 양상은 매우 개별적인 희귀 질환용 치료제 가격을 어떻게 산정할 것인가?’와 같은 질문에 대해 연방보건청의 현 약가 산정 시스템이 적절한 답을 주지 못한다는 것이다. 이에 제약업계에서는 현행 환급 프로세스를 포괄적으로 개선해야 한다는 목소리를 높이고 있다.

 

(4) 유통 – ① 도소매 구조

 

스위스에서 의약품 도매, 수입, 수출을 하는 업체는 스위스 의약품청의 승인을 받아야 한다. 현재 스위스 의약품청의 도매 라이선스를 보유한 회사는 수백 개가 있으나, 일부 의약품이 아닌 전체 제품군을 보유한 도매 업체는 4개 업체(Amedis-UE, Galexis, Unione Farmaceutica und Voigt) 뿐이며, 이들 업체는 스위스 의약품도매업자협회(pharmalog.ch)를 조직해 활동 중이다.

 

환자 입장에서 의약품을 공급받는 방법 역시 스위스 의약품청의 관리 감독을 따른다. 스위스 의약품청은 의약품을 의사 처방전이 있어야만 판매 및 조제할 수 있는지(전문 의약품), 또는 처방전 없이도 판매 및 조제할 수 있는지(일반 의약품)를 각 경우의 위험-편익 비율에 근거해 결정한다. 이에따라 스위스 의약품청은 의약품을 네 가지 카테고리로 분류하는데, 처방약(전문 의약품)은 카테고리 A 또는 B로, 일반 의약품은 카테고리 D 또는 E로 분류된다. 카테고리 A, B에 속하는 의약품은 약국*에서만 구입할 수 있으며, 카테고리 D에 속하는 의약품은 적절한 전문가의 조언을 받은 후 드럭스토어**에서도 구입할 수 있다. 비처방 의약품, 즉, OTC(over the counter) 의약품은 전문가 조언 없이 드럭스토어 또는 일반 소매점에서 구매할 수 있다.

 주*, **: 스위스에서 조제 가능한 약국은 Apotheke로, 비처방 의약품만 판매 가능한 약국은 Drogerie로 분류

<스위스 의약품 판매 방식 카테고리>

카테고리 분류	내용
A	의사 처방전에 따른 일회성 조제
B	의사 처방전에 따른 반복 조제. 약사는 특정 조건 하에서 의사 처방 없이도 해당 카테고리 의약품 조제 가능.
D	전문의 상담 후 처방전 없이 구매 가능 (예시: 이부프로펜, 아스피린, 로페라마이드 등)
E	전문의 상담, 처방전 없이 구매 가능 (OTC) (예시: 기침사탕, 차 종류 등)

[자료: 스위스 의약품청]

카테고리 A, B에 해당하는 처방전 전용 의약품은 병원에서 처방하거나 약국(Apotheke) 또는 우편주문 약국(Versandapotheken)에서 판매하며, 13개 주(BL, SO, AI, AR, GL, LU, OW, NW, SG, SZ, TG, UR, ZG)에서는 개인 병원(의원) 의사가 직접 조제할 수도 있다. 의약품 전체 판매 경로 중 가장 강력한 경로는 약국으로, 전체 판매의 절반가량이 약국에서 이루어지고 있다.

 

<2021년 스위스 의약품 판매 채널별 판매액 비중>

[자료: 인터파마]

시사점/전망 

현재 스위스에서 의약품을 포함한 의료 분야 전반에서 가장 큰 화두는 의료 비용 상승이다. 2023년 9월, 알랭 베르세 보건부 장관이 의료 비용의 급격한 상승에 대처하기 위해 2024년부터 건강보험료를 8.7% 인상할 예정임을 발표한 바 있다. 이는 13년만의 최대 상승치로, 국민들의 불만의 목소리가 높아졌다. 이후 의료 비용 상승의 원인을 분석하는 다양한 기사들이 쏟아져 나왔는데, 공통적으로 지적되는 요인 중 하나가 의약품 비용이었다. 

스위스 주요 일간지인 NZZ의 2023년 9월 기사에 따르면 건강보험료 중 의약품 지출 비중이 최근 몇 년간 평균 이상의 비율로 증가해, 전체의 5분의 1 이상을 차지하는 수준에 이르렀다. 의약품 비용 증가의 원인 중 하나는 고가의 혁신 의약품인데, 스위스 의료보험사협회(Santésuisse)는 혁신 항암제와 면역 체계 억제 의약품 판매액이 불과 몇 년 만에 두 배 이상 증가했다고 밝히기도 했다. 이에 협회는 혁신 의약품에 대해 효과에 따라 건강보험 환급을 결정하는 새로운 가격 책정 모델을 요구하고 있다. 

연방의회도 의약품 비용을 절감하기 위한 대책을 마련 중이다. 의회는 2023년 9월 22일 건강보험조례, 의료서비스 조례, 의약품 조례 개정안을 채택했으며 개정안 핵심 사안 중 하나가 제네릭 및 바이오시밀러 판매 촉진이다. 글로벌 제약사 매니저 D씨는 취리히 무역관과의 인터뷰에서 제약 업계가 기본적으로 의료 비용 억제를 위한 조치를 지지하기는 하지만, 이와 같은 조치로 인해 환자가 양질의 치료를 받을 수 있는 접근성이 훼손돼서는 안 된다는 입장이라고 밝혔다. 스위스 인구 고령화로 인해 의료 비용 상승이 피할 수 없을 것으로 예측되는 가운데, 의료 비용 억제를 위한 사회적 합의가 어떻게 이루어질지 지켜볼 필요가 있다.

자료: 스위스 연방 의회, 스위스 연방보건청, 스위스 의약품청, 인터파마, 스위스 예술과학아카데미, Avenir Suisse, Novartis, Pharmalog, Tages Anzeiger, NZZ, KOTRA 취리히 무역관 자료 종합