중국 지방재정의 현주소, 무엇이 문제인가

- 급증하는 지방정부의 채무, 2009년 한 해만 61.9% 증가 -

- 세금보다 토지 팔아 재정 불리던 지방정부, 불투명한 재정 운영 -

 

 

 

 

□ 중국 지방정부 재정 구조, 1994년 이후로 현재의 틀 갖춰

 

 ○ 3회에 걸친 재정제도 개혁, 현존 재정 수입제도는 1994년 이후에 틀이 잡혀

  - 1950년 이후, 중국의 국가 재정제도는 크게는 3번의 재정제도 개혁과정을 거침. 그 중, 1994년 재정개혁 후 중국 중앙정부와 지역정부의 재정 관계가 구분돼 정립됐고 그 틀이 현재까지 이어짐.

 

중국의 1994년 세제개혁 후, 중국 지방정부의 일반예산 내 재정수입 구조

세금 원천			분배비율(%)		특징
중앙, 지방 공동 분배	부가가치세(增值税)		중앙	75	2009년부터 부가가치세로 변환하는 세제 개혁이 시작됨. 기업의 구입설비에 부가가치세를 공제해 줌.
			지방	25
	소득세	기업소득세	중앙	60	철도운송, 국가우편, 4대 국유상업은행, 3개 정책성은행, 중국석화 및 중국해양석유 등 기업 제외. 2003년 전에는 중앙정부와 지방정부가 각각 50%씩 세급수입을 분배했으나 2003년 이후 60:40으로 조정됨.
			지방	40
		개인소득세	중앙	60
			지방	40
	자원세	해양석유 자원세	중앙	100(광구사용비 )	해양석유를 채굴하는 기업은 해양석유자원세를 지불하지 않는 대신 광구사용비 명목으로 중앙정부에 지급함. 그러므로, 자원세는 명분상 지방의 단독 수입으로 여겨짐.
			지방	0
		기타 자원세	중앙	0
			지방	100
	증권거래인지세		중앙	97	1997년 중앙정부와 지방정부의 분배비율이 50:50에서 80:20으로, 2000년 후에 97:3으로 조정됨. 상해와 선전만 분배를 받음.
			지방	3
지방정부 고정수입	영업세		지방	100	철도 부문, 은행 본사, 보험기업 본사를 제외
	도시유지보호건설세		지방	100	철도 부문, 은행 본사, 보험기업 본사를 제외
	취득세, 임대소득세, 인지세, 담배세, 토지부가가치세, 토지사용세 등

자료원: 财政部网站

 

□ 중앙정부와 지방정부의 재정수입과 분배 과정

 

 ○ 중앙정부와 지방정부의 재정수입과 분배 과정

  - 2008년, 중국 총재정수입 6조1330억3500만 위안 중 중앙정부의 재정수입(총 재정수입의 53.3%)이 지방정부의 재정수입(총 재정수입의 46.7%)보다 크지만 지방정부에 중국 총 재정수입의 35.96%를 세금반환과 이전지출의 형식으로 양도함으로써 중앙정부의 가처분 재정수입은 총 재정수입의 17.34%, 지방정부의 가처분재정수입은 총 재정수입의 82.66%임.

  - 2008년, 중국 총재정지출 6조2592억6600만 위안 중 중국 중앙정부의 지출은 총재정지출의 21.3%(1조3344억1700만 위안)인데 반해, 지방정부의 지출은 총재정지출의 78.7%(4조9248억4900만 위안)임.

  - 중앙정부는 2708억 위안의 재정적자를 기록하고 지방정부는 1445억6900만 위안의 재정 흑자를 기록함.

 

2008년 중앙과 지방재정수입 조정과정

  

  자료원: 百度

 

 ○ 중앙정부에서 지방정부로, 이전지출 규모 지속적으로 증가해

  - 각 지방 정부들은 자신들의 지출 규모를 감당할 수 있는 일정한 고정 세금 수입을 가져야 하나 지출규모에 비해 고정세금 수입원이 적음. 그에 따라, 중앙정부는 지방정부에 지방정부에 세금 반환과 이전지출 명목으로 자금을 조달해 줌.

  - 1994년 세제개혁 후, 중앙정부가 지방정부에 이전지출의 규모는 지속적으로 증가했음. 특히, 금융 위기를 극복하는 2007년, 2008년은 이전지출의 규모가 전년대비 각각 33.4%, 28.4%로 크게 증가함.

 

1994~2009년 중앙정부에서 지방정부로의 이전지출 변화

                                                                          (단위: 억 위안)

자료원: 财政部网站

 

□ 지방정부, 토지 사용권 매각을 비롯한 비세금 수입에 지나치게 의존

 

 ○ 지방정부 비세금 수입에 의존도 높을 뿐만 아니라 비세금 수입의 실제 규모 파악 어려워

  - 중국지방정부재정 구조를 재정수입원천에 따라 분류하면 세금수입, 중앙정부이전지출, 비세금수입, 지방채무수입과 기타 수입으로 분류함. 그 중, 지방정부 재정은 비세금수입, 특히 토지 매각에 크게 의존함.

  - 청화대 연구센터에 의하면, 지방정부의 토지 매각수입이 1989년 4억4700만 위안에서 2010년 3조108억9300만 위안으로 6,735배 급증함.

  - 지방정부의 실제 비세금수입의 상당부분은 통계에 포함되지 않음. 전문가들은 실제 비세금수입의 비중은 더 클 것으로 예측함. 심지어, 비세금수입이 세금수입을 초과하는 지방정부도 다수 있음.

 

중국 지방정부 재정수입 구조

	세부사항
세금 수입	부가가치세(25%), 기업소득세(40%), 개인소득세(40%), 영업세, 도시유지보호건설세, 인지세 등
중앙정부이전지출	세금수입반환(중앙정부로부터 지방정부로)
	일반성 이전지출
	전문항목이전지출
비세금 수입	행정사업성 소득 236개 항목 중 141개 항목이 지방재정과 연관이 있거나 지방정부에 속함. 그 외, 각 지방정부는 각 종 행정사업을 하는 과정에서 수입을 얻음.
	전문항목소득(오염물질배출비, 수자원비, 교육비 부가 등)
	벌금과 몰수금
	정부성 기금
	국유자본경영수입(지방국유기업이 지불한 이윤)
	국유자산과 국유 자원 사용 수입(국유 토지 사용권 포함)
	기타 기세금성 수입(복권공익기금, 정부명의로 받은 기부금, 정부 재정기금의 이자수입, 행정 허가수입 등)
채무수입	직접 채무 수입
	간접 채무 수입: 주로 도시투자기업 부채
기타수입	제도외 기금, 제도외 수입, 제도 외 벌금 및 비자금 등

자료원: 财政部网站

 

□ 중국 지방정부의 채무부담, 안심할 수 없는 수준

 

 ○ 날로 불어나는 지방정부의 채무, 엎친데 덮친격으로 상환 기한도 돌아와

  - 중국 지방정부의 부채규모는 지속적으로 증가함. 특히, 금융위기를 극복하는 시기인 2009년도 부채는 9조170억 위안으로 2008년부터 한 해 동안만 무려 61.9%가 증가함. 심계서가 발표한 2011년 지방정부 부채규모는 12조1000억 위안임.

  - GDP대비 부채 비율이 지속적으로 증가해 2010년에는 GDP대비 27%를 기록함.

  - 중국 지방정부는 2013년 말까지 2010년 지방정부 부채의 53%에 달하는 약 5조6700억 위안을 상환해야 함.

 

 

 ○ 지방정부에 자금 빌려준 금융권도 위기 맞을 수 있어

  - 심계서(NAO)는 “중국 지방정부들이 각종 PF(프로젝트파이낸싱) 사업 과정에서 허술한 재정 관리로 수십억달러에 달하는 손실을 입었다”며 “이로 인해 자금을 대출해 준 금융권이 유동성 위험을 맞을 수 있다”고 경고함.

  - 지방정부는 현재 진행하는 프로젝트를 마무리해 빚을 상환하기 위해 2015년까지 약 7조 위안의 추가 채무가 필요할 것임. 만약 이 프로젝트가 수익을 올리지 못할 경우 채무 문제가 더욱 심각해질 것임.

 

□ 중국 정부, 지방 채무위기 충분히 조절가능하다는 입장 보여

 

 ○ 세수의 증가, 막대한 외환보유고 등을 앞세워 충분히 통제 가능하다는 입장

  - 중국 재정부는 2011년, 정부는 부채를 상환할 수 있는 충분한 자산이 있다고 밝힘. 실제로 중국 정부의 세수는 최근 3년간 연평균 17.5%로 증가했으며 GDP의 50%에 달하는 3조 달러를 넘는 외화보유액 등 현금화할 수 있는 자산이 충분하기 때문에 지방 채무는 충분히 통제 가능하다는 입장을 보임.

 

 ○ 중국 정부, 지방정부의 채무부담을 덜어주기 위한 정책과 개선을 위한 노력보여

  - 중국정부는 2012년 2월, 3년 내에 만기가 도래하는 지방정부들의 부채 부담을 완화해 주기 위해 만기를 연장하는 상환지침을 하달함.

  - 중국중앙정부는 2012년 5월, 상해, 절강, 광동, 선전 지방을 대상으로 3년, 5년, 7년 기간의 채권발행을 허가함.

  - 재정부는 한편 2012년 5월, 지방정부의 새로운 채권 발행을 엄격히 제한한다고 밝힘. 지방채무의 위험을 줄이기 위해 지방채권의 발행 조건을 강화하고 각 지방정부에 재정수입과 지출구조를 공개할 것을 요구함.

  - 지방정부의 과도한 토지매각대금 의존 구조를 바꾸기 위해 세제 개혁을 시도하나 단기간에는 어려울 것임.

 

□ 시사점

 

 ○ 중국 지방정부는 재정관리가 불투명함. 그 중에서도 토지매각을 포함한 비세금 수입에 의존도가 큼에도 그 출처와 규모가 파악이 제대로 되지 않음.

 

 ○ 지방정부의 과도한 채무는 부동산 버블과 함께 중국의 양대 골칫거리로 지방 정부의 채무 규모는 지속적으로 증가하고 중국 재정부는 여기에 대해서 충분히 통제 가능하다는 입장을 보임. 하지만 앞으로 중국의 발전을 위해서는 필수적으로 지방재정의 투명도를 높이고 구조적인 조정을 해 리스크를 줄일 필요가 있음.

 

 ○ 중앙 정부의 부동산 억제정책은 토지 매각에 크게 의존해온 지방재정에 일정 수준의 부담을 가져다 주었음. 이에, 중국 중앙 당국은 은행에 대출 만기를 연장할 것을 요구하고 지방정부의 채권발행을 허가하는 등 지방재정 안정 정책을 펴며 한편으로는 지방정부의 재정 투명성을 재고 하는 것을 지방정부들에 요구함.

 

 

자료원: 百度，财政部网站， 新华网，金融时报，全景网络 등