들어가며: 중국 재정 수입 감소, 지출 증가로 재정수지 격차 확대

2022년도 연초 중국 재정부는 연간 예산을 편성하면서 연간 감세환급 규모를 2조 5,000억 위안 규모로 잡았고, 연간 인프라 투자 증가 속도가 6~10% 내외가 될 것이라는 예측을 반영했다. 2022년 한 해는 중국 정부로서는 유례없이 재정이 크게 확대되고 있는 기간이다. 이전 코로나19가 발발했던 2020년 크게 확장됐던 재정 규모와 올해는 비슷한 수준으로 흘러가고 있으며, 다만 연초에 편성한 예산이 실제 집행되는 과정에서 중국 정부는 두 가지 도전과제를 직면하고 있다. 첫 번째는 전례없이 하락세를 보이는 부동산 시장으로, 지방재원의 주요 수익원인 토지분양금수입이 크게 감소하고 있다. 또 예상치 못했던 오미크론 확산세와 그에 대응하는 중국 정부의 무관용정책(제로코로나)으로 인해 재정부담이 추가로 가중됐다. 위 두 가지 상황으로 인해 중국 정부의 재정 지출 압력이 늘어났고, 연초 예산계획 대비 자금이 더 필요하게 됐으며, 충분한 자금 증가가 이루어지지 못한다면 연초 계획한 재정 수준균형이 깨지고 정부의 집행 여력은 더욱 축소될 수밖에 없는 상황이다. 이에 중국 정부가 추후 재정을 어떤 수단으로 확충하고, 재원을 조달해 부동산과 코로나19 방역통제로 인한 신규 재정수지 부족분을 충당해 재정 여력을 해소할지가 관심사다.

※ 2022년 연초 확정된 중국 중앙정부 예산 및 지출배정 세부 내역 별도 첨부자료 참조 

중국 일반 공공예산 및 재정지출 현황

1) 2022년 1~5월 중국 일반 공공예산 수입 현황

2022년 1-5월 기간 중국의 일반 공공예산수입은 총 8조6739억 위안으로, 부가세 유보환급 요인 제외시 2.9% 증가했고, 자연구경(自然口径)으로 계산한 실제 세수는 10.1% 감소했다. 이 가운데 중앙정부의 일반 공공예산 수입은 4조534억 위안으로 유류세 환급요인을 제외하면 2.3% 증가했고, 실제 세수로는 11.4% 감소했다. 지방정부 일반 공공예산 본급 수입은 4조6205억 위안으로 유류세 환급요인 제외 3.4% 증가, 실제 세수는 -8.9% 감소했다. 전국 조세 수입 규모는 7조2459억 위안으로 유보환급요인 제외 시 1.4% 증가, 실제로는 13.6% 감소했고, 비조세수입은 1조4280억 위안으로 전년 동기 대비 13.1% 증가했다. 일반적으로 중국의 공공예산은 조세수입의 비중이 80% 이상이며, 나머지는 비조세수입이다. 2021년 기준, 중국의 일반 조세 수입 중 가장 큰 비중을 차지하는 것은 국내 부가가치세(약 30%)이며, 이후 기업법인세(20%), 토지 및 부동산 관련 세금(10%) 순이었다.   

중국이 연초부터 감세, 감면, 부가세 환급 등 대규모 재정지원 정책을 펼치면서 세수 중 가장 큰 비중을 차지하는 1,2위 항목에서 감소 영향을 받았고, 또 전국적인 부동산시장 침체로 토지, 부동산 관련 세금 세수입에도 영향을 받은 것으로 보인다.

 

<중국 2015~2021년도 일반공공예산 중 조세, 비과세수입 비중 구조>

 (단위: 억 위안, %)

연도	일반 공공예산 수입	조세 수입	비과세 수입
2015년	152,217	82.0	17.95
2016년	159,552	81.7	18.3
2017년	172,567	83.65	16.35
2018년	183,352	85.3	14.7
2019년	190,382	82.99	17.1
2020년	182,895	84.37	15.63
2021년	202,539	85.28	14.72

[자료: 재정부]

<2021년 기준 중국 조세수입 주요 구성 품목 및 토지 관련 세금 분포도>

(단위: 억 위안, %)

구분	조세 수입규모	증감률	비중	<토지, 부동산관련 세금 분포도>
국내 부가가치세	63,519	11.8	30.80
기업소득세(법인세)	42,041	15.4	20.38
토지 및 부동산 관련 세금	20,793	-	10.08
수출환급금(出口退税)	18,158	33.2	8.80
수입 화물 부가가치세 및 소비세	17,316	19.1	8.40
개인소득세	13,993	21	6.78
국내 소비세	13,881	15.4	6.73
도시 유지보수 건설	5,217	13.2	2.53
인지세(*이 중 증권교역인지세 총 2,478억 위안, 39.7% 증가)	4,076	32	1.98
차량 취득세	3,520	-0.3	1.71
자원세	2,288	30.4	1.11
선박세·선박톤세·담뱃세 등	1,236	7.1	0.60
환경보호세	203	-1.9	0.10

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

2022년에는 연초부터 이어진 코로나19의 확산세와 이로 인한 방역통제 강화로 경제에 가하는 충격이 지속돼 1~5월 전국 일반 공공 예산 수입은 총 8조6739억 위안으로 전년 동월 대비 10.1% 감소했고, 월별 증가 속도는 32.5% 감소했다. 하락폭은 직전 4월의 감소 폭(-41.3%)보다는 다소 줄었지만, 3월 경제 중점지역들에서 잇달아 발생한 코로나19 충격 이후 특히 4월 기간 실물경제 충격이 컸고, 5월이 되면서 주요 경제지표의 월별 하락폭은 감소했지만, 전반적으로 재정 수입이 부진하고 여전히 개선되고 있지 않은 상황이다. 연간 세입 예산 완성도 측면에서 보면 5월 기준 41% 수준으로, 이는 코로나19 발생 이후 2020년(42.5%), 2021년(47.6%) 2개년도 수준에 비하면 여전히 낮아 올해 세입 예산 완성이 점점 어려워지고 있는 것으로 분석된다.

<재정수입 완성도(%)>

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

주*: 2020년, 2021년도는 정부예산 결산자금 대 월별 재정수입 누계치로 계산. 2022년은 연초 공공재정수입 예산금액으로 산정

2022년 6월 16일 발표된 재정부의 <5월 재정보고>에 따르면 5월 한달 기간만 볼 때, 2022년 5월 일반 공공예산 수입은 전년 동기 대비 -32.5%, 유보세 환급 요인을 제외하면 -6% 감소했고, 반면 5월 일반 공공예산 지출은 전년 동월 대비 5.6% 증가했다. 전반적으로 총체적인 예산 수입은 감소하지만, 지출은 늘어나고 있어 5월의 재정 수지 불균형 압력이 더욱 커졌다. 수입 측면에서는 5월의 재정수입 진도가 여전히 약세인 와중에 대규모 감세 환급이 이어지고, 토지수입 감소 부담이 겹쳐 재정수입 증가 속도를 지속적으로 감소시켰다.

<중국 공공재정 예산 수입 월별 증감률(%)>

[자료: 재정부]

 

2) 2022년 1~5월 중국 재정지출 현황

지출 측면에서는 5월의 지출 완성도는 이미 전년 동기간과 거의 같다. 2020~2022년 1~5월 재정지출 완성도는 약 37~38% 수준으로 지출은 예년과 같은 수준을 유지하는 것으로 나타났다. 다시 말하면, 지출은 전년도와 같은 상황에서 예산수입 완성도는 전년 대비 낮은 수준에 머물고 있는 것이다.

<중국 재정지출 완성도(%)>

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리] 

주*: 2020년, 2021년도는 정부 공공재정 지출 결산자금 대 월별 재정지출 누계치로 계산. 2022년은 연초 공공재정지출 예산 금액으로 산정

재정지출 증가속도는 마이너스에서 플러스(+)로 바뀌어 재정 지출 속도가 빨라지고 있다. 2022년 1-5월 누계, 전국 일반 공공재정 지출은 총 9조9059억 위안 수준이었고, 5월 재정지출의 전년 동월 대비 증감률은 5.6%로 플러스(+) 수준으로 전환됐고, 이는 2019년부 동일 월 대비 재정지출 증감률 중 가장 높은 수준이다.

<중국 재정지출 증감률(%)>

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리] 

재정지출 구조를 보면 지출구조 중 사회보장과 고용, 에너지 절약/환경 보호, 도농촌지역 사회서비스 항목의 월별 증가율이 마이너스(-)를 기록한 것을 제외하고는 모두 큰 폭의 플러스 증가율을 보였다. 특히 2021년 같은 기간(4, 5월)과 대비해서 위생보건, 교통운수 측면에서 재정지출이 큰 폭으로 이루어진 점이 특징이다.

<2021~2022년 4~5월 중국 재정지출 항목별 비교>

(단위: 전년 동월대비 증감률(%))

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

 

정부성기금 수입 및 지출 현황

정부성 기금은 중국 정부의 예산을 구성하는 중요한 항목으로, 올해 중국 정부의 정부성 기금 수입 또한 부동산 시장의 하방 압력으로 인해 큰 폭의 감소세를 시현하고 있다. 상기 (1)번의 일반 공공예산의 주요 원천이 세금이라면, 정부성 기금의 가장 큰 원천은 ‘토지양도금’*이다(전체의 약 88% 비중). 정부성 기금이란 각급 정부 및 그 소속부서가 법률, 행정법규, 국무원 등 부처의 규정에 따라 특정 사업의 발전을 지원하기 위해 절차에 의거 공민, 법인 및 조직으로부터 징수한 ‘전용 용도가 있는 자금’을 의미한다. 정부성 기금의 주요 원천은 총 13개 항목으로 도로유지비, 차량구입 할증료, 철도건설기금, 전력건설기금, 삼협(三峡)공사 건설기금, 도시텃밭(新菜地) 개발 기금, 도로건설기금, 민항 인프라 건설기금, 농촌교육비 할증료, 우편통신 할증료, 항만건설비, 시화기초설비기금, 민항공항 관리건설비 등을 포함한다.

주*: 2021년 기준 전국 정부성 기금 수입 규모 9조8024억 위안, 이 중 국유토지사용권분양금(国有土地使用权出让) 수입규모 8조7051억 위안으로 전체의 88% 비중

<2014~2021년 중국 전국 정부성 기금 예산 수입 및 지출 현황(중앙 및 지방)> 

(단위: 억 위안)

<정부성 기금 예산 수입>	<정부성 기금 지출>

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

 

5월 기준, 중국 정부성기금 수입은 부동산 시장의 신용 리스크가 완전히 해소되지 않고, 시장 하방압력으로 인해 정부성기금의 수입하향 증가속도는 -26.1%를 기록했다. 이는 코로나19 발생 초기 2020년 동 기간 감소율보다 더 큰 폭의 하락세다.

<중국 정부성기금 수입 및 지출 증감률> 

(단위: 누계, 전년동월대비 증감률 %)

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

이러한 수입의 하락세는, 정부성 기금 중 가장 큰 비중(88%+)을 차지하는 토지분양금의 큰 폭 감소로 인한 것이다. 2022년 1-5월 중국 토지분양금 누계 수입은 지속 하향세를 보여, 총 1조8613억 위안 규모로 전년 대비 감소율은 -28.7%를 기록했다. 최근 중국 정부가 각종 부동산 정책을 완화하며 확장 정책을 펼치고 있으나, 여전히 정책 완화의 효과가 시장에 완전히 반영되지 않아 감소세가 이어질 것으로 전망된다. 다만 하반기부터 중국 정부가 기획한대로의 경기 회복이 순차적으로 이어지고 민간기업의 부동산 개발, 토지취득 기대심리가 개선돼 부동산 판매 증가 속도도 회복된다면, 이에 따라 정부성기금 수입도 회복세를 보일 것으로 분석된다.

<정부성기금-토지분양금 누계 수입 및 증감률>

(단위: 억 위안, %)

[자료: 재정부, KOTRA 상하이 무역관 정리]

중국, 재정수입 감소와 지출 비용 증가로 재정수지 격차 확대 

중국 부동산시장의 위축과 예상치 못한 오미크론 확산세는 연초 중국 정부가 편성한 예산에는 계획된 바 없는 특이사항이다. 중국 민셩증권연구원은 이처럼 부동산 가격 하락 등으로 인해 지방재정이 1조4,000억~2조7000억 위안 규모의 토지분양금 수입 축소를 초래할 것이라 전망하기도 했다. 또 오미크론 확산세에 대응하기 위해 추가로 들어가는 재정지출 규모는 최대 2조~3조 위안으로 신규 수지 부족분을 떠안게 됐다고 보았다.

위와 같이 재정의 주요 두가지 축인 공공예산(세수)과 정부성기금(토지분양금) 수입 증가 감소폭이 커졌고, 대규모 감세환급 등 재정지출 증가는 빨라지는 상황에서 하반기에도 재정수지 불균형은 더욱 확대될 것으로 보인다. 현재 재정수지 불균형 문제가 대두되면서 중국 정부의 연간 재정자금의 부족액 규모와 어떻게 추가 자금을 충당할 것인지가 관심사다. 올해 중국 정부는 GDP 5.5% 성장률을 목표로 제시했으나, 다수의 국제기구, 연구기관은 올해 중국의 경제성장률 전망치 하향 조정하고 있다. 이에 중국 광다증권연구소는 토지분양 수입의 감소, 지방정부의 방역비용 지출 확대치를 고려해 볼 때, 약 1조5000억 위안 규모가 부족할 것으로 추산한 바 있다.

<2022년 중국 재정자금 부족액 약 1조 5천억 위안 추산 내역>

구분	항목	금액 (억 위안)	추산 근거
수입 감소	전국 일반 공공예산 수입(경제성장)	3,038	연간 실질 GDP 증가 속도가 5.5%에서 3.9%로 하향 조정된다고 가정시
	전국 일반 공공예산 수입(신규세금 환급)	1,400	1400억 위안 규모의 신규 부가가치세 환급 제시
	정부성 기금 예산 수입(토지 양도)	7,835	연간 토지 양도 수입이 약 20% 감소하고 연초 대비 예산 증가 속도가 0%라고 가정 시 토지 양도 수입에서  토지징수와 철거 이주, 토지양도 지출의 비중은 55%로 수입과 함께 감소되며 계산 시 공제
지출 증가	방역의 상시화, 생활화 비용	2,323	16개 성, 시의 코로나19 확진 지역 인구 및 검사 방법에 근거해 5~12월까지의 방역 비용 추산 핵산(PCR)검사, 인력, 검사지점 및 격리시설 건설 등 포함
재정 자금 부족액 추산		14,596
자금 보충계획	이전 지불 자금의 사전 하달	4,000	2022년도 정부성 기금 예산에서 4000억 위안의 자금을 다음 해로 이월해 사용하도록 배정하는데 국고금은 2022년에 먼저 별도로 조달
	중앙 예산 안정 조정 기금	1,089	2021년 말 중앙 예산 안정 조정 기금 잔액은 3854억 위안인데 2022년에 중앙 예산 안정 조정기금에서 2765억 위안을 전입할 계획
	정책성 은행 대출	8,000	지난 6월 1일 국무원 상무회에서 인프라 건설에 대한 금융 지원을 위해 정책성 은행의 신용 대출 한도를 8000억 위안 증가할 것을 제시함
최종 자금 부족액		1,507

[자료: 재정부, 광다증권연구소]

위 추산대로 보면, 중국 정부의 제로코로나 무관용 정책 고수로 인한 방역비용 추가 지출 규모가 상당하며, 남은 하반기 기간(5~12월)까지 약 2300억 위안 이상 규모가 추가로 필요할 것으로 전망된다. 시장 연구소별로 추산하는 방역비용 지출 부담 규모는 더 커지기도 한다. 중국 민셩증권연구소의 추산에 따르면 지난 4월 집중적으로 이루어졌던 방역 '정적 관리(도시를 통제하거나 이동을 제한함)’ 형태는 지역 경제 활동에 직접적인 영향을 미쳐, 재정수입 감소와 지방정부의 방역비용(PCR 등 검사) 증가를 동반하게 된다. 이 추산대로 라면, 4월 기간 약 2423억 위안의 국가 공공재정 감소, 811억 위안의 정부성 기금 감소, 3000억 위안 이상의 광범위한 재정이 삭감됐을 것으로 예측되며, 전국 단위에서 방역 신규 지출 규모는 월간 약 647억 위안, 연간 7300억 위안 이상에 달한다.

<중국 방역의 상시화/생활화를 위한 지출 규모 추산> 

* 3일 간격으로 1일 PCR검사+1일 항원검사를 시행하는 것으로 가정

항목	비용	커버 인수	1인당 평균 단가	전국 월별 지출(억 위안)	전국 연간 지출(억 위안)
PCR 샘플링지점 건설 비용	4만 위안/개	1개 샘플링지점당 3000명 커버	13위안/인/년	20	120
PCR 샘플링 인원 보조금	800위안/일(각 샘플당 인원 2명과 정보 입력 인원 1명 소요. 샘플링 인원은 300위안/일*2인, 정보 입력 인원은 200위안/일)으로 가정, 의료전문인 외, 최근 일반인도 교육수료 후 검체 채취 업무 수행 가능	720명/일  (1시간에 120명의 샘플 채취,  1일 6시간 근무로 가정)	1.11위안/인/회	100	1,201
PCR 검사	3.4위안/회 (소모품 및 검사 비용 포함)	현재 10인1관 혼합검사 형태의 전국 최저가격(3.4위안/회)으로 산정  *검사기관은 주로 병원 및 제3자 검사기관	3.4위안/인/회	307	3,680
항원검사 시약	3.95위안/개	도시인구 50% 커버로 가정	3.95위안/개	178	2,138
격리 시설(方舱)	신축 침대: 9.3만 위안/개 개축 침대: 3.7만 위안/개 평균: 6.5만 위안/개	단위 병상 당 3597명 대응(상하이, 지린 제외 1인당 병상 커버 인수) 전국 인구 14억 명으로 추산	18위안/인/년	42	254
합 계				647	7,394

[자료: 민셩증권연구원(民生证券研究所) 추산]

중국은 지금까지 어떤 부양책을 시행해 왔을까? 

2020년 발발한 코로나19는 세계 경제에 전례없는 도전을 안겨주었고 여전히 상당한 부분이 현재까지 지속되고 있다. 2020년 이후 고공행진하는 원자재 비용과 지속적인 공급망 병목 현상, 그리고 지정학적 갈등 요인까지 추가된 와중에, 중국에서는 코로나19 무관용 정책으로 일부 지역을 봉쇄 통제하면서 세계 경제둔화 압력과 내부적인 부동산 부문의 침체에 더해 경기하방 압력을 가중시켰다. 중국은 지금까지 민간 부문을 지원하기 위해, 국가의 금융 시스템을 적극 활용하고, 세금 우대 정책 및 사회비용 인하 정책 등을 시행하며, 간접적으로 실물 경제를 지원하기 위해 정부 지출과 투자를 증가시키는 방식으로 확대 재정책을 펼쳐왔다. 

2020년 초 코로나19가 처음 발생한 이래로, 정부는 증가하는 경제적 압박 속에서 어려움을 겪고 있는 기업들을 지원하기 위해 일련의 재정 및 통화 도구를 활용했고, 이제 2022년 하반기 중국의 제20차 당대회를 앞두고 경제 회복에 대한 시급성이 커지면서 중국 정부는 여전히 유사한 방식으로의 재정지원 조치를 확대하고 있다. 하지만 동시에 ‘신중한 통화 완화’와 ‘목표 재정 정책’의 관행을 고수하면서 상대적으로는 조심스러운 행보를 보이고 있다는 평가가 있다. 

경제부양 정책 세부 : 감소하는 재정수입, 늘어나는 재정지출 ☞ 추가자금 조달은 어떻게? 채권발행 확대로 이어질까?

1) 대규모 세금감면, 사회비용 인하 (재정수입 감소 ↓)

중국 정부는 2020년 이후 기업과 개인 지원을 위해 여러 세금 우대와 사회비용 인하 정책을 실시해왔다. 여기에는 환급, 감면 및 법인소득세, 개인소득세, 부가세(VAT) 등 감면도 포함돼 있다. 대부분은 코로나19로 인해 특히 큰 타격을 입은 산업과 중소영세기업 및 의료 종사자와 같은 필수적인 역할을 수행하는 개인에게 적용됐다. 지난 3월초 발표된 <2022년 정부업무보고>에서 중국은 총 2.5 조 위안의 세금 환급 및 감면을 포함해 세금 정책을 더욱 강화했고, 그 중 1조5000억 위안은 부가세환급에 배정됐다. 부가세 환급은 경제주체에게 현금흐름을 직접 제공하는 효과를 창출한다. 중국 정부는 특히 최근 수요 위축(수출주문 감소 등)으로 인해 일부 기업의 수익 부족과 현금 흐름 부족이 발생하는 와중에 기업은 원자재 구입과 고정비용(임금, 이자, 임대료 등) 지불을 위한 현금 확보가 필요한 시기로, 이와 같은 환급 혜택은 기업의 자금 압력을 완화하고, 시장 기대를 안정화, 시장 신뢰를 강화하는 효과가 있을 것으로 보인다.

이미 올해 연간 1조6400억 위안* 규모의 신규 유보세 환급금 중, 4월 1일~6월 9일 1조4250억 위안 규모의 환급이 이루어졌고, 누적적으로 1조5483억 위안의 환급금이 납세자의 계좌로 환급돼, 전년도 1년 한 해의 전체 환급 처리 규모의 2배를 이미 초과했다. 다만, 유보환급금은 정부 장부상 재정수입을 상쇄해 처리하는 것으로, 재정보조금 혹은 재정지출의 증가를 통해 실시하는 것이 아니기 때문에 대규모 유보환급금 정책 실시는 1~5월기간 재정수입을 감소시킨 주요 원인 중 하나로 파악된다. 특히 올해 3월 이래의 화동지역을 위주로 코로나19 확산세로 경기 조기 부양을 위한 부가가치세 잔액 환급을 가속화했고, 3분기로 예정됐던 세금 환급규모가 2분기로 조기집중돼 상반기 지방재정자금 수지 압박이 커졌다.

주*: 3월 양회 책정 1조5000억 위안에 더해, 지난 5월 1400억 위안 이상의 환급 규모를 증액해, 연간 세금 환급 규모를 1조6400억 위안으로 확대함

2) 정부성 기금 예산(토지분양금) 수입 하락 방지를 위한 부동산 완화 정책

 

5월 기간 토지·부동산 시장 경기 침체가 이어졌지만, 관련 재정수입 감소폭은 다소 좁혀졌다. 5월 정부성 기금 예산 수입은 전년 동월 대비 -19.2% 감소했고, 가장 큰 원인은 토지분양금 감소이다. 이는 전국 단위의 코로나19 확산세와 부동산 분양경기 약세 영향이 컸다. 다만 지난해 말부터 부동산 규제 완화가 지속적으로 추진돼 왔고, 3분기에는 안정될 것으로 보인다. 지난 3월 이래 중국 정부의 부동산 규제 정책의 조정은 기존의 3, 4선 도시에서 2선 도시로 확대됐고, 2선 도시에서는 기존의 제한 정책들을 완화하고 있는 추세다. 예를 들어, 하얼빈시의 판매 제한 해제, 우한의 4대 원도심 지역의 전면적인 구매 제한 해제, 제남의 2개 구역의 구매 제한 전면 철폐 등이 사례고, 하반기에도 각 지역의 부동산업 동향에 따른 지방정부 정책이 지속 조정될 것으로 보인다.

3) 적자규모 확대

*중국 정부채 발행은 (1)국채, 일반채 발행, (2)특별채(专项债), 특별국채(特别国债) 등 3가지로 구분됨

중국 정부는 예산적자율을 3% 내외로, 공공부문 부채비율 한도를 60% 비중으로 맞춰 운용하고 있다. <2022년 정부 업무보고>를 보면 2022년도 재정적자율 목표는 2.8%로 설정돼 전년도 3.2% 목표치 대비 낮았다. 이는 연초 중국 정부가 공공부문 리스크에 특히 유의하며 신중한 운용을 하겠다는 의지를 보인 것이다. 하지만 최근과 같이 예상치 못하게 재정수입 감소와 지출 증가가 이어지는 추세 하에서는 현재의 재정정책 집행 여력 확보를 위해서 예산 적자율을 상향시키는 것도 종합적으로 고려되고 있다. 참고로 코로나19가 발발했던 2020년과 회복기였던 2021년 중국 정부 적자율은 각각 3.6%, 3.2%였다. 

<중국 정부 예산목표: 연간 적자율(%) 추이>

[자료: 국가발전개혁위원회]

이에 따라 5월 중순 이후 중국에서는 특별국채 발행 필요성에 대한 논의가 활발히 진행되고 있다. 특별국채 발행 목적은 당해연도 재정에 닥친 '특별한' 요인을 해소하기 위한 것이며, 지금까지 중국은 모두 세 차례의 특별국채를 발행했다. 1차는 1998년 동아시아 금융위기(2700억 위안/은행자본금 증액), 2차는 2007년 글로벌 금융위기에(1조5500억 위안/외화자산 관리), 그리고 마지막 2020년 코로나19가 처음 발발했을 때 맞이한 경제 충격을 완화하기 위한 목적으로 총 1조 위안 규모의 채권(코로나19 대응)이 발행된 바 있다. 2022년 현재의 상황은 코로나19 재확산, 경제성장 둔화 압력, 재정수지 간 갭 차이 확대 등 여러 방면에서 2020년과 유사해 특별국채가 추가 발행될 가능성이 커졌다.

4) 특수목적 채권(专项债) 발행 및 8월부 조기집행 독려

5월 정부성 기금 지출 전년 동월 대비 24% 증가했고, 직전 4월의 12.5% 대비 크게 높다. 이는 기금의 고정지출 원칙에 따라 특수목적 채권 자금의 발행과 사용이 빨라진 것이 정부기금 지출의 대폭 증가를 촉진시킨 원인이다. 1~5월 기간 특수목적채권 발행규모는 총 2조 위안을 넘어 연간 계획 규모의 56%의 비중을 차지했고, 이는 2020년과 비슷한 수준이다. 4월 들어 코로나19의 영향으로 채권 발행 속도가 다소 둔화돼 1038억 위안 발행에 그쳤으나, 5월 중순 이후 전국적인 조업재개 움직임과 안정화로 다시 증가세로 전환돼 5월 기간 6320억 위안으로 월간 최대 발행 규모를 기록했다. 특수목적채권의 자금 투입처를 보면 1~5월 중 인프라 투자 비중이 66%로 2021년의 59% 비중보다 높았으며, 이 중에서 산업단지·농림수산업 투자 비중이 눈에 띄게 늘었다.

지방정부 특수목적 채권(SPB)은 지방 정부가 관할 구역 내의 인프라 및 기타 공공 프로젝트에 자금을 지원하는 핵심방법 중 하나다. 중국 정부는 ‘인프라투자’를 경제 성장을 촉진하기 위한 주요 전략으로 활용해왔다. 다만 SPB를 통해 자금을 조달할 수 있는 프로젝트 유형은 특정 제한과 기준이 있으며, 예를 들어, 운송, 에너지 및 주택을 포함한 9개의 주요 영역으로 제한된다.  2021년 기준으로 볼 때, 중국 정부는 특수목적 채권 발행 할당 규모를 3조6500억 위안으로 설정했고, 국무원의 자료에 따르면, 채권 모금액의 약 50% 교통, 산업단지 인프라 프로젝트에 투자하는 데 사용됐고 약 30%는 의료, 교육, 연금 및 관광과 같은 사회 프로젝트에 사용됐다. 지난 5월 31일 국상회(国常会) 기존의 교통인프라·에너지·안전보장성주택사업 등 9대 분야에서 채권 전용 지원 분야를 적절히 확대하고 신규 인프라·신에너지 사업 등을 우선 지원 대상에 포함시킬 것을 제안하기도 해 향후 투자 항목과 규모를 더 늘릴 가능성이 크다.

2022년 초부터 이어진 주요 지역(선전, 상하이 등)의 엄격한 방역통제 정책 실시와 러-우 갈등으로 인한 대내외적 리스크가 커지자 중국 정부는 특수목적 채권 발행 가속화를 촉진해왔다. 지난 5월 말 국무원이 발표한 <33가지 정책 조치는>에 따르면 지방정부를 대상으로 이미 6월 말까지 발표된 특수목적 채권 3조4500억 위안의 모든 발행을 완료하고, 8월 말까지 대부분 사용할 것을 촉구했다. 이와 같은 대규모 인프라 투자를 위한 특수목적 채권 발행과 상반기 내 조기집행 독려는 채무이자 지출 규모 증가를 야기하고 있다. 2019년부터 2022년까지 2~5월 기간 채무이자 지불 규모 추이를 보면, 2022년 5월 이전 연도에 비해 크게 규모가 크게 늘어났음을 확인할 수 있다.

 

<직전 4개년도 1~5월 기간 중국 채무이자 지불규모 동향>

(단위: 억 위안)

[자료: 재정부]

 

5) 기타 재원조달 방식: 국유자산 활성화(PPP, REITS 투자, M&A 매각 등), 국영기업 이익상납 비중 상향 조정 등

지방정부는 여러 경로로 각종 자산을 활성화해 효과적인 자금조달 수단으로 활용할 수 있다. 올해 초 예산보고서에서도 정부의 예산확보를 위해 '재정 유휴자산 활성화'가 언급됐고, 지난 6월 16일 국가발전개혁위원회도 “민간 투자를 통한 유휴자산 활성화를 도모하고, 양질의 민간 투자 프로젝트가 인프라 분야의 부동산 투자 신탁 (REIT)을 발행해 데모 효과를 창출하도록 장려하겠다”고 밝힌 바 있다. 이에 따라 향후 민간자본은 PPP를 통해 중국 국유 유휴자산을 활성화하고, 인프라 프로젝트에 참여하며, 또 민간기업의 재산권 거래, M&A 및 구조조정 등 방식으로 자산을 활성화할 수 있도록 지원책이 더욱 강구될 것으로 전망된다. 다만 사회자본에 의존해 발행되는 PPP, REITs 투자방식은 유휴자산, 프로젝트 품질에 대해 비교적 높은 요구조건을 제시하고, 또 단기간 내 대규모 발행이 어렵기 때문에 금년도 재정수지를 채우기에는 충분하지 않다는 분석도 있다.

국영기업이 정부에 납부하는 이익 비중의 상향 조정이 검토될 수도 있다. 국영기업이 국가에 내야 할 이익은 기업이 기업재무제도에 따라, 세후이익 중 잉여적립금과 공익금을 인출한 후 투자자에게 배당되는 것으로, 이 중 국가에 내야 할 이익은 국가가 투자자로서 받아가는 법인세후 배당금을 의미한다. 특수한 연도에는 공기업과 중앙기업의 이익잉여금 국고납부 비중이 높아지며, 2019년 중국은 부가가치세 세제 개혁 실시후 세수수입이 전년 대비 큰 폭으로 감소하자 그 해 중앙재정은 특정 국유 금융기관과 중앙은행의 이윤 상납 비중을 높여 증액한 사례가 있었다. 이로써 2019년 국유자본 운영 수입은 2018년 대비 4000억 위안 더 증액됐다. 연중 재정수지가 빠듯할 경우 지난 2년간 이익실적이 좋은 국유기업의 이익상환을 더욱 강화할 가능성도 크다. 올해 초 중앙은행과 기타 전문기관들은 이미 지난 2년간 결산한 이익 총 1조6500억 위안을 상납한 바 있다. 하지만 국유기업 이윤의 정부 납부 절차가 복잡하고, 또 그 규모가 재정수지 공백을 채우기는 부족할 것이라는 분석이 있다. 

 

시사점

 

하반기에도 대외 지정학적 리스크가 해소되지 않고, 글로벌 상품 가격은 연일 상승세를 이어가며, 또 중국 국내에서도 코로나19 방역통제가 여전히 지속돼 상황이 단기간 내 호전되기 어려워, 낮은 증가율을 유지할 가능성이 커졌다. 다만 5월 이후 경제 수치를 보면 중국의 실물경제 회복세를 보이고 있어 재정수입 감소폭을 더 회복할 것이라는 낙관적인 전망도 보이고 있다. 

연초부터 이어진 코로나19 확산세와 봉쇄통제 정책 등으로 경기 하방 압력이 높아진 상황 하에서, 중국은 2022년 하반기 20차 당대회 개최 전 경제의 온건한 성장 회복을 이루어야 하는 목표를 가지고, 강력한 경기 부양책을 시행하고 있다. 다만 재정수입이 지속적으로 감소세를 보여 연간 예산 목표를 완성하는데 어려움이 있고, 반면 안정적인 성장 수요 하에 재정지출은 일정한 강도를 유지해야 하므로 하반기에도 재정수지 모순은 계속 심화될 것으로 보인다. 향후 단기간 내에도 재정지출 속도는 계속 빠른 증가세를 유지할 것이고 지속되는 감세감면, 유보금 환급 정책과 방역의 상시화에 따른 지출, 채권이자 지출 등 지방정부 재정 부족이 심해져 추가 재원 지원이 필요한 상황이다.

올해 중국 정부는 GDP 5.5% 성장률을 목표로 제시했으나, 다수의 국제기구, 연구기관은 올해 중국의 경제성장률 전망치 하향 조정하고 있다. 올해 중국의 재정수지 격차 규모에 대해서는 각 연구기관별로 상이한 분석을 내놓고 있다. 중국 광다연구소는 토지분양 수입의 감소, 지방정부의 방역비용 지출 확대치를 고려할 때, 약 1조5000억 위안 규모가 부족할 것으로 추산한 바 있다. 또 노무라증권은 약 6조 위안(895억5200만 달러)의 자금 조달 격차를 추정했는데, 이는 세금 환급 및 경제 생산 약화로 인한 매출 감소로 인한 약 2조5000억 위안과 토지분양금 수익 손실의 다른 3조5000억 위안을 합한 것이다.

 

지방정부 재정수입 감소도 문제다. 2022년 1~4월 기간, 감세와 환급 요인을 제외한 지방 재정 수입은 전체적으로 전년 동 기간 대비 5.4 % 증가했다. 다만 세부지역별로 보면, 중국 총 31개 지방 중 다수의 재정수입이 감소세를 보였다. 특히 큰 폭으로 감소한 지역은 산동, 랴오닝, 톈진 등이며, 지방정부 재정수입의 감소가 해당 기간 봉쇄된 도시에서만 발생한 것이 아니라는 점이 중요 포인트다. 코로나19 확산이 없고 봉쇄 통제가 심하게 이루어지지 않은 많은 도시들도 이제는 지역 간 경제가 깊게 연결돼 있어 함께 하방 압력을 맞았으며, 이는 지역 봉쇄로 인한 경제적 비용은 소수의 도시에만 국한되지 않고 국가적 문제로 다뤄짐을 의미한다. 참고로 2021년도 지방정부 예산수입은 티베트 지역만 전년 대비 감소(-3.6%)했고, 모두 4~10% 이상의 플러스(+) 증가율을 기록했다. 

<2022년 1~4월 중국 지방정부 공공예산 수입 및 증가율> 

(단위: 억 위안)

[자료: WIND]

이와 같이 중국 정부의 현금 부족이 커지면서 그 격차를 메우기 위해 부채가 증가할 것으로 예측된다. 이미 중국 내에서는 특별국채 발행에 대한 논의가 나오고 있고, 2022년 현재의 상황은 코로나19 재확산, 경제성장 둔화 압력, 재정수지간 갭 차이 확대 등 여러 방면에서 2020년과 유사해 특별국채가 추가발행 될 가능성이 커졌다. 지방정부 특수목적 채권의 조기 발행도 추진되고 있고 이는 지방 정부 관할 구역 내의 인프라 및 기타 공공 프로젝트에 투입될 전망이다. 

중국 정부는 2020년 시행했던 세금, 수수료 감면 등 적극적 재정 수단이 2022년 올해도 같은 효과를 낼 것으로 기대하고 있으나, 다수의 연구기관은 재정수지 격차를 보완하기 위해 부채에 의존하는 이러한 성장 전략에 대해 우려의 목소리를 내기도 한다. 중국은 대내외적으로 여전히 도전과제에 직면해 있고 일부 지역의 봉쇄조치는 여전히 정상 수준으로 회귀하지 못하고 있으며 지역 간 이동제한도 여전히 시행되고 있다. 남은 하반기, 중국 정부가 재정수단을 어떻게 활용할지는 2분기 경제 데이터가 발표된 이후 좀더 구체화될 것으로 보인다.

 

자료: 재정부, 민셩증권, 광다증권, 노무라증권, 증권일보, 궈셩증권 등, KOTRA 상하이 무역관 정리