제재 강화 조치의 일시 유예

국제자금세탁방지기구(Financial Action Task Force, 이하 FATF)는 지난 6월 28일 종료된 총회에서 미얀마에 대한 제재 등급을 기존과 같은 ‘고위험국(High-risk Jurisdiction)’의 ‘강화된 고객확인 대상(EDD, Enhanced Due Diligence)’으로 유지한다고 발표했다. 최근까지도 현지 금융권에서는 ‘6월 강등설’이 유력시됐으나 FATF는 예상과 달리 북한, 이란과 같은 ‘대응 조치(Countermeasure)’ 단계를 바로 적용하지는 않았다. 이 결정에 따라 미얀마는 다음 총회의 결과가 공지될 10월 25일까지 현재 수준의 제재만을 받게 됐다.

<FATF 조치 단계 및 대상국>

[자료: 금융위원회]

그러나 이번 결정이 미얀마에 대한 국제 금융제재 완화 가능성을 시사하는 것은 아니라는 평이 지배적이다. 실제로 현지 금융권 관계자 대부분은 강화된 고객확인 대상(EDD) 등급 유지가 일시적 강등 유예 조치에 불과하다고 보고 있다. 일부 은행 관계자들은 다음에 개최될 10월 총회에서는 ‘대응 조치(Countermeasure)’ 단계로의 강등이 확실하다는 전망을 내놨다. FATF 역시 미얀마의 ‘EDD 등급을 유지한다’는 총평을 내면서 향후 유의미한 개선을 이루지 못할 경우 10월 재평가에서는 강등 조치가 불가피하다고 경고했다.

미얀마가 실제 ‘대응 조치(Countermeasure)’ 단계까지 떨어진다면 그 파장은 매우 클 것으로 예상된다. 지난 2022년 10월 블랙리스트에 해당하는 ‘강화된 고객확인 대상국(EDD)’으로의 강등이 확정됐을 당시에도 시장 환율이 급격히 상승하며 현지 금융권이 극심한 혼란을 겪은 바 있다. 이듬해인 2023년 4월에는 JP 모건 체이스(JP Morgan Chase)를 시작으로 미국, 싱가포르계 은행들이 FATF 등급 저하를 근거로 삼아 달러화 중개 중단을 선언하기도 했다. 현재 북한, 이란에게만 적용 중인 ‘대응 조치(Countermeasure)’가 확정될 경우 현지 금융권이 입을 타격은 이보다 더 클 수밖에 없다. 실제로 달러당 3,900짜트(Kyat) 수준으로 유지되던 시장환율이 ‘6월 강등설’이 퍼진 5월 이후부터 급상승, 현재는 무려 4,650짜트에 이르고 있다. 일부 기업인들은 금융 거래망의 완전 단절 가능성까지 언급하는 등 현지 경영계의 불안감도 매우 크다.

물론 실제 강등 여부를 정확하게 예측하기는 어렵다. 미얀마 금융당국의 대응, 이에 대한 FATF 회원국의 평가 등 변수도 다양하다. 그러나 금융제재의 여파는 산업계 전반에 영향을 미칠 수 있는 만큼, 현지기업들도 10월 이후의 향방을 최대한 객관적으로 추정하고자 노력 중이다. 그리고 이를 위해서는 FATF의 역할, 평가 기준과 방식, 미얀마 정부의 대응과 최근의 평가 결과 등을 종합적으로 분석해볼 필요가 있다고 하겠다.

국제자금세탁방지기구의 역할과 평가 체계

1989년 G7 합의에 따라 설립된 국제자금세탁방지기구(FATF, Financial Action Task Force)는 UN협약 및 안보리 결의와 관련된 금융조치(Financial Action) 이행을 위한 행동기구(Task Force) 성격의 국제 협의체이다. 주요 활동은 국경을 초월해 발생하는 자금세탁, 테러자금 조달 등에 공동 대응하기 위한 국제기준의 마련, 회원국 간 상호평가(Mutual Evaluation)와 감독의 실시, 비협조국 및 국제기준 미이행국에 대한 금융제재 결정 등으로 요약된다. 현재는 미국, 일본, 영국, 중국, 독일, 프랑스, 브라질, 아르헨티나, 터키 등 총 38개 국가와 2개 국제기구(European Commission, Gulf Cooperation Council)가 회원으로 있으며, 우리나라는 2009년 10월 정회원으로 가입해 부의장국(2014년) 및 의장국(2015년)을 역임한 바 있다.

회원국들의 자금세탁방지 노력은 FATF가 정한 40개 권고사항(Recommendation)에 대한 이행 정도로 평가된다. 권고사항들은 회원국이 적정한 예방, 감독체계를 갖췄는지와 이를 감시하고 위반자를 식별해 처벌할 수 있는지 등을 평가하기 위한 항목으로 구성되어 있으며, 평가 결과는 ‘준수(C, Compliant)’, ‘대부분 준수(LC, Largely Compliant)’, ‘부분 준수(PC, Partially Compliant)’, ‘미준수(NC, Non-Compliant)’ 등 4개 등급으로 나뉘어 부여된다. 국제사회에서는 대체로 ‘준수(C)’ 또는 ‘대부분 준수(LC)’ 등급을 양호한 평가 결과로 보고 있으며, ‘부분 준수(PC)’와 ‘미준수(NC)’ 항목은 개선이 필요한 부분으로 받아들이고 있다. 2013년부터는 회원국 정부가 마련한 제도와 감독기구를 통한 자금세탁방지의 실효성을 평가하기 위해 11개로 구성된 ‘IO(Immediate Outcomes)’ 항목을 신설하고 ‘높은 수준의 실효성(HE, High level of effectiveness)’, ‘상당한 수준의 실효성(SE, Substantial level of effectiveness)’, ‘보통 수준의 실효성(ME, Moderate level of effectiveness)’, ‘낮은 수준의 실효성(LE, Low level of effectiveness)’ 등 4개 등급으로 결과를 책정하고 있다.

<FATF의 40개조 권고사항별 제목>

[자료 : 국제자금세탁방지기구]

단, 40개 권고사항 및 11개 IO 항목에 대한 평가 결과가 회원국에 대한 조치 및 제재 수준을 결정하는 절대적 기준이 되지는 않는다. 실제로 FATF는 평가 결과를 의사결정을 위한 객관적 참고 자료로 활용하며 ‘강화된 관찰 대상국(Grey-list)’이나 ‘조치를 요하는 고위험국(High-risk Jurisdiction)’의 지정 여부는 총회에서 포괄적으로 논의해 확정한다. 최상위 제재 등급인 ‘대응 조치(Countermeasure)’의 적용 여부는 표결 사항으로, 3개 이상의 회원국이 반대표를 행사할 경우 안건은 무효가 된다.

미얀마에 대한 최근의 평가

40개 권고사항과 11개 IO 항목에 대한 상호평가(Mutual Evaluation)는 FATF의 지역별 하부조직이 담당하고 있다. 미얀마가 속한 아시아퍼시픽그룹(Asia/Pacific Group, 이하 APG)은 2018년 상호평가 종합결과 보고서(MER, Mutual Evaluation Report)를 발표했으며, 이후 총 5회에 걸쳐 부분평가 보고서(FUR, Follow-Up Report)를 추가로 공개했다. 가장 최근에 이뤄진 상호평가는 미얀마 정부 재심 요청에 따라 권고 제7조(R.7), 제8조(R.8), 제14조(R.14), 제24조(R.24), 제26조(R.26) 등 5개 항목을 대상으로 이뤄졌으며, 이에 대한 결과는 지난해 10월 부분보고서(FUR) 형태로 공시됐다. 현재 기준으로 가장 최신 평가라고 할 수 있는 이 보고서에 따르면, 미얀마는 권고사항 중 7개 항목에서 ‘이행(C)’, 18개 항목에서 ‘대부분 이행(LC)’, 12개 항목에서 ‘부분 이행(PC)’, 3개 항목에서 ‘미이행(NC)’ 등급을 받은 것으로 나타난다. 미얀마 정부가 재심을 요청했던 항목 중에는 제14조(R.14)만 ‘부분 이행(PC)’에서 ‘대부분 이행(LC)’으로 등급 상향이 이뤄졌으며, 나머지 4개 항목은 “개선의 정도가 불충분하다”는 평가를 받았다. IO 항목에 대한 심사는 추가로 진행되지 않아 이전 평가 결과가 그대로 유지됐다. 현재 미얀마는 IO 제6항을 제외한 나머지 10개 항목에서 모두 최저 등급인 ‘낮은 수준의 실효성(LE, Low level of effectiveness)’을 받고 있으며, 제6항도 ‘보통 수준의 실효성(ME, Moderate level of effectiveness)’에 머물러 있다.

<APG의 제5차 평가(FUR) 중 40개 권고사항 이행 현황 요약>

[자료 : 국제자금세탁방지기구 아시아퍼시픽그룹(APG)]

이에 대해 미얀마 중앙은행(CBM, Central Bank of Myanmar)은 행정 공지를 발표하고 “총 25개 항목에서 양호 등급 획득, 추가로 2개 항목에 대한 개선 작업이 활발히 진행 중”이라고 홍보했다. 특히 “국제사회에서는 20개 항목 이상의 양호 등급을 우수한 실적으로 본다”는 문구를 공지문에 언급하기도 했다. 반면 APG의 부분평가 보고서는 “제14항에 대한 최소한의 개선이 이뤄진 반면, 나머지 재심 항목에 대한 유의미한 진전은 관찰되지 않았다”는 총평을 남겼다.

실제로 주요국의 평가 사례를 살펴보면 권고사항 이행 여부가 조치 등급 결정에 미치는 영향이 제한적이라는 사실이 드러난다. 금융시스템이 우수한 국가일수록 권고사항 이행률이 높게 나타나는 것은 맞으나 예외 사례도 쉽게 발견되기 때문이다. 예를 들어 베트남은 미얀마보다 한 단계 높은 ‘강화된 관찰 대상국(Grey-list)’ 등급을 적용받고 있지만 40개조 권고사항 이행 실적은 오히려 부진한 것으로 나타난다. 즉, 자국 금융시스템 개선을 위한 노력과 국제사회와의 협력 의지 또한 단순 이행률 못지않게 중요하다고 볼 수 있다.

<주요 회원국의 40개조 권고사항 이행 현황>

[자료 : 국제자금세탁방지기구(FATF), 아시아퍼시픽그룹(APG)]

권고사항 이행률 제고 가능성

권고사항 이행률 개선 가능성도 그다지 높지 못한 편이다. 미얀마 군정은 집권 직후인 2021년 3월 ‘테러자금 조달 및 대량살상무기(WMD) 확산 방지를 위한 지침(Guidance on implementation of the countering the financing of terrorism and the proliferation of weapons of mass destruction)’을 공개하고 2023년 1월에는 ‘대테러중앙위원회(CCCT, Central Committee for Counter-Terrorism) 행정명령 제4/2023호’를 발표했으나 앞서 언급한 바와 같이 국제사회의 평가는 긍정적이지 못했다. 특히 사실상의 ‘재심 요구 반려’라고 볼 수 있는 APG의 5차 부분평가(FUR) 이후에는 미얀마 정부의 추가적인 자구 노력도 뚜렷이 관찰되지 않고 있다. 실제로 2023년 1월 이후 현재까지 공개된 현지 중앙은행의 대응 조치들은 권고사항 미이행 지적에 관한 대책 회의나 시중은행 대상 온라인 교육이 대부분이다.

군정이 유지 중인 임시통치체제의 한계도 이행률 개선 전망을 어둡게 하고 있다. 예를 들어 APG는 5차 부분평가보고서(FUR)에서 “대테러중앙위원회(CCCT) 행정명령 제4/2023호가 근거로 삼고 있는 대테러법(The Counter Terrorism Law) 제6조(d)항과 제72조(b)항은 대량살상무기 확산 방지를 위한 자금 동결의 명확한 법적 근거를 제시하지 않고 있으며, 관련 의무를 집행하기 위한 기반도 서술되어 있지 않다”고 지적했다. 즉, 근거법을 개정하지 않은 상태에서 임시로 덧붙여지는 행정명령과 정부 가이드라인들을 실효성 있는 예방 수단으로 평가해주기 어렵다고 밝힌 것이다. 그러나 총선 재실시가 계속해서 미뤄지고 있는 현재 법을 개정하기 위한 미얀마의 입법부 구성은 요원한 상태이다. 군정이 모든 정책을 ‘행정명령’ 발표를 통해 시행하고 있는 이유이기도 하다.

대응 조치 부과의 파장

미얀마 정부가 유의미한 개선을 이뤄내지 못해 결국 ‘대응 조치(Countermeasure)’로의 강등이 실현될 경우 파장은 상당히 클 것으로 예상된다. 특히 대응 조치의 주요 지시사항 중 ‘제재 대상국 은행과의 직거래망(Correspondent Banking) 제한’이 가장 치명적일 수 있다. 이미 미국과 싱가포르계 은행들이 달러화 중개 거래를 중단한 상황에서 유일하게 작동 중인 외화 송금채널은 현지은행과 적거래망을 유지 중인 국제 금융기관들 뿐이기 때문이다. 물론 FATF의 대응 조치는 미국과 EU의 ‘포괄적 제재’와는 달리 강제성이 없어 회원국별 제재 수위가 다를 수 있다는 일부 관계자들의 예상도 나오고는 있다. 그러나 상당수 현지 금융권 전문가들은 “FATF의 조치가 회원국에 대한 ‘권고’ 수준이지만, 2차 제재를 회파하기 위한 각국의 선제적 대응이 이뤄질 수 있으며, 경우에 따라서는 권고 수준 이상의 강력한 자체 제재가 내려질 수도 있다”고 전망하고 있다.

<FATF 대응 조치(Countermeasure)의 주요 내용>

[자료 : 국제자금세탁방지기구]

6월 26일 발표된 유엔인권사무소의 특별조사관 보고서(Banking on the Death Trade : How Banks and Government Enable the Military Junta in Myanmar)도 미얀마와의 거래망을 유지 중인 각국 금융기관에 중대한 영향을 미칠 가능성이 높다. 이 보고서는 미얀마 쿠데타 이후 싱가포르계 은행들이 거래를 중단하여 군부의 무기 및 군수물자 조달을 억제했음에도 태국이 이를 상당부분 상쇄, 군정이 전투력을 유지할 수 있었다고 지적했다. 특히 7개국 16개 은행이 군정의 무기 및 군수물자 거래에 계속 관여했으며, 25개 국제은행도 미국의 제재 대상인 미얀마대외무역은행(MFTB, Myanma Foreign Trade Bank), 투자상업은행(MICB, Myanma Investment and Commercial Bank), 또는 군정의 대체 송금채널로 지목된 미얀마경제은행(MEB, Myanma Economic Bank) 중 한 곳 이상과 직거래망을 유지 중이라고 밝혔다. 현지의 한 금융권 관계자는 “보고서에 명시된 은행 외에 상당수 금융기관들이 현지와의 거래망 단절 등 선제적 조치를 취할 수 있다”며, “FATF의 10월 강등 조치가 현실화되기에 앞서 특별조사관 보고서로 인한 파장이 더 크게 퍼질 가능성을 배제할 수 없다”고 전했다.

(*주 : 현지의 일부 기관들은 자국명을 ‘Myanmar’ 대신 ‘Myanma’로 표기 중이다.)

시사점

현재 상황으로 볼 때 미얀마의 금융 환경은 단기간 내에 추가로 악화될 가능성이 존재한다. 앞서 언급한 바와 같이 상당수 금융 전문가들은 FATF의 10월 강등 조치가 유력하다고 보고 있으며, 현지 정부의 실제 대응 수준은 매우 미진한 모습을 보이고 있다. 현지 금융권에서는 싱가포르, 일본 등이 자국의 이익보다 국제 규범의 준수를 우선시할 것으로 보고 있으며, 태국도 정치적 부담으로 인해 쉽게 군정을 지지하기 어려울 것이라고 예상하고 있다. 군정을 공개적으로 지지 중인 러시아는 우크라이나 사태로 인해 2022년 6월부 회원자격을 정지당한 상태이다. 중국이 미얀마를 지지해주더라도 대응 조치 강등 저지에 필요한 반대 3표를 확보하기란 사실상 불가능한 셈이다.

따라서 미얀마의 FATF 등급 강등과 이에 따른 거래망 단절을 실현 가능성 높은 시나리오로 상정하고 대응책을 수립할 필요가 있다. 특히 FATF의 권고에 따른 한국 금융기관과 시중은행의 조치 수위를 실시간으로 확인하며 예상치 못한 경영 피해에 대비하는 것이 중요하다. 앞서 언급한 유엔인권보고서의 영향, 이에 따른 금융기관들이 선제적 대응도 유의깊게 관찰할 필요가 있다고 하겠다.

자료 : 국제자금세탁방지기구(FATF), 국제자금세탁방지기구 아시아퍼시픽그룹(APG), 미얀마 중앙은행, 금융위원회, 국제연합(UN), KOTRA 양곤무역관 조사 및 인터뷰 자료 종합