민관합작투자사업이란 무엇일까?

민관합작투자사업(Public-Private Partnership, PPP)은 정부가 민간 부문의 자원과 전문 지식을 활용하여 공공 인프라 및 서비스를 조달, 구현하기 위한 제도이다. PPP 제도 하에서, 민간 부문은 공공 기반 시설을 건설, 운영 및 유지하고 전통적으로 정부가 제공하는 서비스에 투자진출 할 수 있다.

민관합작투자사업의 장점은 공공 부문과 민간 부문 간의 협력으로 민간 기업은 공공부문에 투자할 수 있게 되어 안정적인 수익 창출이 가능하다는 것이고, 공공 부문은 재정적인 부담 없이 납세자들에게 효율적인 공공서비스를 제공 할 수 있는데 있다. PPP를 통해 정부는 비교 우위가 있는 기능에 집중하고 특히 전통적인 형태의 서비스를 충분히 제공받지 못한 분야에 대한 접근성을 높일 수 있으며, PPP는 서비스 비용을 민간에 보다 가시적으로 공개해야하기 때문에 정부 지출의 투명성을 높일 수 있다.

PPP 기관의 구성은?

케냐는 PPP에 대한 법적 체계가 사하라 이남 아프리카 나라들 중에서는 비교적 잘 발달되어 있다. PPP법은 다양한 기관의 역할과 책임, PPP에 대한 조달 과정을 법적으로 설명하고, 프로젝트 준비, PPP 단체의 관리 비용, 거래에 대한 수수료를 지원하기 위한 프로젝트 촉진 기금 등을 설정하는 것을 명문화한 법이다.

프로젝트 식별, 개발, 조달 및 운영 단계의 주요 기관 활동은 다음과 같다.

a) 계약 당국(CA: Contracting Authority) – 해당 부문과 관련된 PPP 프로젝트를 시작, 개발, 조달, 계약 및 관리하는 부서, 기관, 기업 또는 카운티 정부이다. 각 주요 계약 기관은 제안된 프로젝트를 추진하는 데 이사회와 CA의 대표자들과 함께 프로젝트 실행 팀을 둔다. CA는 계약 조건에 따라 PPP이사회에 연간 프로젝트 보고서를 제출하고 PPP에 대한 대중의 참여를 보장하며, 투자에 따른 적절한 자산 이전을 보장해야 한다.

b) PPP 이사회(PPPD: PPP Directorate) - PPPD는 PPP 위원회의 사무국 역할을 하며 기술, 재정 및 법률 지원을 제공할 의무가 있다. PPPD는 프로젝트 제안서와 입찰 평가 보고서의 승인을 책임지며, PPP의 국가 등록부를 설립하고 유지한다. 또한 PPP 연구를 수행하고 결과를 발표하고 표준화된 입찰 문서를 발행한다.

c) PPP 위원회(PPPC: PPP Committee) - PPPC는 프로젝트 계약에 따라 타당성 연구, 민간 주도 제안 및 협상 조건을 승인할 책임이 있다. 국가재정부 차관(의장), 국가계획 차관, 인프라 차관, 법무 차관, 주지사협의회 대표, PPPD 국장, 민간부문 대표 등으로 구성되어 있다. 새 법에서는 위원회의 역할 중 일부를 국장에게 위임하고 위원을 축소하여 승인 절차를 신속하게 진행하도록 하였다.

<PPP 기관의 역할>

[자료: PPP Directorate(PPP 이사회)]

PPP를 통한 조달 방법은?

계약 당국은 직접조달, 민간주도제안, 경쟁입찰 또는 제한입찰로 민관합작투자사업을 조달할 수 있다.

a) 직접 조달
계약 당국은 후속 협상의 기초가 되는 입찰 문서를 발행하고, 2021년 PPP법안에 따라 발행된 표준 및 실행 절차에 따라 평가 위원회를 임명하며, 적절한 승인이 이루어지는지, 법안에 따른 프로젝트 계약을 준수하는지 확인한다.

b) 민간 주도 제안

계약 당국은 프로젝트가 국가 기반 시설 우선순위와 일치하고 사회적 요구와 충족하는 경우 민간 투자자가 제출한 민간 주도 제안을 고려할 수 있다. 그 다음 평가 및 승인을 위해 제안서를 이사회에 제출한다. 제안서가 승인되면 프로젝트 개발 단계로 진행된다. 위원회가 제안을 조달할 수 있다고 결정한 경우(사업이 공익, 공공 민간 파트너십 적합성, 사업 타당성 및 경제성을 충족함), 계약 당국은 이사회의 도움을 받아 민간 당사자와 제안을 직접 협상한다.

c) 제한 입찰

이 방법은 작업 및 서비스의 복잡하거나 전문적인 특성으로 인해, 다수의 입찰을 검토하고 평가하는 데 필요한 시간과 비용이 조달된 작업과 서비스의 가치에 비례하지 않거나, 계약이 사전 자격을 갖춘 입찰자로 제한되는 경우, 작업 또는 서비스의 전체 시장에 대해 알려진 공급자가 소수에 불과할 때 적용할 수 있다.

d) 경쟁 입찰

계약 당국은 타당성 보고서가 승인되면 제안된 프로젝트와 관련하여 입찰자로부터 자격을 검토하고, 사전 적격화 할 목적으로 사전 적격화 위원회를 구성한다. 계약 당국은 이사회와 협의하여 프로젝트와 관련된 입찰 서류를 작성한다. 입찰 과정이 끝난 후, 그들은 사업의 기술적, 재정적 측면을 정의하기 위해 각 최종 입찰자들과 경쟁적인 협상을 하고 제출된 모든 입찰은 제안 평가 팀으로 전달되며, 팀은 기술 및 재정 입찰을 평가한다. 승인을 위해 계약 기관의 회계 담당자에게 보고서를 보낸다.

1순위 입찰자는 협상 위원회와 협상을 시작하고, 그 후 위원회는 협상 조건, 프로젝트와 관련된 우발적 책임 및 위원회의 권고 사항을 명시한 프로젝트 및 재무 위험 평가 보고서를 계약 당국에 제출한다. 계약 당국이 협상 위원회의 권고를 받아들일 경우, 보고서를 이사회에 제출하여 승인을 받는다. 그런 다음 이사회는 승인을 위해 보고서와 권고사항을 위원회에 제출한다. 위원회는 심의를 거쳐 발주청과 낙찰자 간의 사업협약 이행을 승인할 수 있으며, 이에 따라 사업승인을 서면으로 발주청에 통보한다.

2013년 PPP법과 2021년 PPP법의 중대한 변화

PPP청은 2021년PPP법에 따라 PPP 시행을 주도하는 기획재정부 산하 정부기구로 격상되었다. 2013년 PPP법은 경쟁조달과 PIIP(Program Improvement and Innovation Plans: 프로그램 개선 및 혁신 계획)의 두 가지 조달모델만을 제공하였고, 2021년 PPP법은 사업조달방법을 직접조달, 민간주도제안, 경쟁입찰, 제한입찰 등으로 확대하였다.

2013년 PPP법에서는 조달 단계에 대해 최대 12개의 승인이 필요하여 절차가 매우 복잡했다. 그러나 새로운 법에서는 타당성 조사 승인, 서명 전 협상된 PPP 협정의 승인 및 서명 후 계약 변경의 승인에 초점을 맞추어 승인 수가 3개로 감소되었다.

2021년 PPP법에 따르면 PPP 위원회는 PIP(민간 주도 제안)가 개발 단계로 진행되기 전에 승인하는 임무를 맡고 있다. 또한 사업을 시행하기 위해 정부 지원책이 필요하거나 재정 능력을 초과하는 카운티 PPP의 승인도 담당하여 복잡한 행정절차를 일원화 시켰다.

국가 소유 BOT(Build-Operate-Transfer: 건설 회사가 도로와 교량 등을 자비로 건설 개통하여 통행료 징수로 건설 자금을 회수 후 그 도로와 교량 등을 정부에 기부하는 방식) 프로젝트에 참여하는 투자자에 대한 양도 기간은 투자자들이 초기 투자를 회수하기에 충분하다고 가정할 때30년으로 제한된다. 계약 당국은 사용된 기술의 수명, 요구되는 투자 표준, 경제적/재정적 실행 가능성, 그리고 납품 표준 유지를 위한 고려 사항을 고려해야 한다.

카운티 정부는 민간 당사자와 PPP 협정을 체결할 수 있으며 타당성 조사를 실시한 후 전체 프로젝트의 관리를 책임진다. 의회의 승인을 받은 후, 카운티는 PPP 이사회에 사업 목록을 제출하여 발표된 국가 사업 목록에 포함시키도록 한다.

PPP 조달 주기의 주요 단계에 대해 도입된 일정은 다음과 같다.

• 타당성 조사 보고서에 대한 위원회 결정 – 21일
• PPP위원회에 의한 민간 주도 제안(PIP) 검토 – 90일
• PIP(민간 주도 제안)에 대한 PPP 위원회의 개발 단계 진행 결정 – 14일
• PIP 프로젝트 개발 단계 - 6개월
• PIP 협상 – 6개월
• 입찰평가(경쟁입찰) – 28일
• 프로젝트 및 재무 위험 평가 보고서 실행을 위한 PPP 위원회 고려 사항 – 28일
• PPP 위원회가 CA(계약 당국)에 경쟁 입찰 프로젝트 승인 통지 - 30일
• 경쟁적으로 조달한 프로젝트가 민간 당사자에 의해 시작됨 – 12개월
• PPP위원회에 의한 청원 결정 - 28일

케냐에서 PPP가 중요한 이유는 무엇인가?

월드뱅크에서 발표한 보고서인 ‘Benchmarking PPP Procurement 2017’(PPP 조달 벤치마킹 2017)은 케냐를 포함한 82개국이 지배적인 정책, 법률 및 규제 체계를 기반으로 PPP를 준비, 조달 및 관리할 수 있는 역량을 평가하고 일반적으로 인정되는 모범 사례와 비교하여 이 데이터를 평가한다. 보고서에서 검토한 20개 사하라 이남 아프리카(SSA) 국가 중 평가된 각 영역에 대한 평균 점수는 케냐가 상위 10위 안에 드는 것으로 나타났다.

PPP체계는 수년에 걸쳐 케냐 정부가 특히 에너지 및 도로 부문에서 고품질 인프라 프로젝트를 구현할 수 있도록 했다. 이러한 인프라 프로젝트는 케냐 경제를 지탱하고 회복하는데 도움이 되어 잠재력을 최대한 달성하는 방향으로 나아갔다. 이는 개발, 유지보수 및 운영 위험을 민간 부문으로 이동시킴으로써 가능해 졌으며, 정부가 민간 부문 전문 지식을 활용함에 따라 더 높은 품질과 더 나은 결과를 나을 수 있었다.

그러나 이전의 법에 따르면 PPP의 도입은 프로젝트 준수/실행을 어렵게 하는 복잡한 규제 과정, 프로젝트의 식별 과정의 불분명함, 경직된 조달 체계, 카운티 정부의 배제 및 번거로운 승인 과정 때문에 매우 느렸었다.

케냐 정부는 예산 재정 문제와 막대한 부채 부담에 직면해 있다. 이에 따라 PPP와 같은 프로젝트 파이낸싱 옵션을 보다 집중적으로 모색하는 것이 절실하다. 새로운 법은 2013년 PPP법의 단점을 해결하여 PPP 프로젝트에 더 쉽게 참여할 수 있는 방법을 고안했다.

케냐는 PPP 협정을 사용하여 다양한 프로젝트를 수행함으로써 많은 것을 얻을 수 있다. 주요 장점 중 하나는 PPP가 특히 민간 부문이 전체 프로젝트에 자금을 투자하는 경우 납세자의 부담을 줄여준다는 것이다. 정부와 민간 부문이 서로 위험을 공유하고 할당할 수 있을 것이다. PPP를 사용하면 두 파트너 모두 프로젝트에 대한 책임을 지기 때문에 부패와 낭비를 크게 줄일 수 있다. PPP 협정은 또한 그러한 프로젝트에서 일하기 위해 고용된 지역 사람들에게 일자리 기회를 창출하는 데 도움이 된다. 게다가, PPP는 인프라의 확대와 개선에 대한 요구를 충족시키는 정부의 능력을 보완할 것이다.

성공적인 PPP 프로젝트

케냐의 PPP프로젝트 중에서 가장 눈에 띄는 성공 사례는 27km의 나이로비 고속도로이다. 중국도로교량공사(CRBC: China Road and Bridge Corporation)는 믈롱고와 웨스트랜드 사이의 27.1km 고속도로를 설계하고 자금을 조달해 향후 30년간 운영할 예정이며, 자동차 운전자들에게 도로 통행료를 유지비로 부과하면서 투자금도 회수할 예정이다. 고속도로 건설을 위해서 8억 8천만 달러가 소요 되었으며, 웨스트랜드의 제임스 기추루 로드와 믈롱고 사이 전체 거리의 기본 요금은 약 3.10달러이다.

일반 자동차는 기본 요금을 지불하고 차량 무게에 따라 비용이 증가한다. 차축이 4개 이상인 중형 영업용 차량은 기본요금의 5배를 내야 한다. 고속도로의 가장 큰 장점은 교통체증으로 인해 손해보는 시간을 절약하는 것이다. 27킬로미터의 거리는 고속도로가 지어지기 이전에는 2시간 이상 걸렸지만, 이제는 15분 만에 통과할 수 있게 되었으며 특히 공항가는 길을 크게 단축, 교통이 매우 혼잡한 나이로비의 교통 혁신을 일으켰다는 평이 지배적이다.

<나이로비 고속도로 구간>

[자료: the star]

PPP 협력의 잠재적 영역

PPP가 점차 활성화되면서 정부는 PPP와 그 내부 과정에 대한 높은 신뢰를 알리고 있다. PPP 이사회는 국가의 PPP 프로젝트 구현을 위한 다음과 같은 우선 순위 부문을 검토했다. 교통 및 인프라, 원격 의료를 포함한 건강 솔루션, 임업, 생선 가공 및 야생동물 보호, 식수 및 위생을 포함한 환경 솔루션, 학생 기숙사, 산업단지 및 제조업을 포함한 주택 분야, 지능형 교통관리 시스템을 포함한 정보통신기술(ICT: Information and Communications Technology)분야 등이 있다.

<케냐에서 검토 중인 PPP프로젝트>

[자료: PPP Directorate (PPP 이사회)]

루토 신정부는 집권 중 PPP사업을 통하여 대대적인 인프라 구축을 예고한 바 있다. PPP청은 지난 12월 1일 PPP사업 설명회를 개최하며 적극적 투자 유치를 요청하며 주요 협력 파트너들의 적극적인 케냐 진출을 위해 추가적인 제도 개선을 할 것이라고 설명하며 앞으로 케냐 인프라 개발은 PPP에 의해 주도될 것을 예고했다.

자료 : PPP청, PPP 이사회, 케냐재무부, the Star, 나이로비 무역관 종합