우크라이나는 러-우 사태로 국가 인프라와 경제 전반에 심각한 피해를 입었다. 이러한 상황에서 공공-민간 파트너십(PPP)은 재건과 경제 회복을 위한 핵심적인 전략 중 하나로 부상하고 있다. 그러나 러-우 사태로 인한 사회∙ 경제적 불안정성과 명확히 정립되지 않은 법 제도는 PPP 모델의 원활한 실행에 중대한 제약 요인으로 작용하고 있다. 이에 따라 우크라이나 정부는 민간 부문과의 협력이 안정적으로 이뤄질 수 있도록 법적 기반 정비에 착수했다. 특히, PPP 관련 법률 개정을 통해 민간 기업들이 정부와의 협력 과정에서 법적 보호를 받을 수 있도록 하고, 외국인 투자자 역시 참여할 수 있는 제도적 환경을 마련하고자 법개정을 추진했다.

법 개정 추진 배경

본 법률안은 공공-민간 파트너십(PPP) 메커니즘을 활용하여 러-우 사태로 파괴된 인프라의 신속한 복구와 함께, 전후 우크라이나 경제 재건과 관련된 신규 인프라 건설을 가속화하기 위해 마련됐다. 기존 우크라이나에서 PPP 방식으로 프로젝트를 추진할 경우, 사업 준비 절차에만 최소 18개월에서 24개월 이상이 소요되어, 러시아의 공격으로 파괴된 시설 복구나 전후 재건 프로젝트의 추진에 상당한 장애가 돼 왔다. 이에 따라 본 개정안은 PPP 프로젝트 추진 과정에서 발생하는 다양한 문제를 해결하는 것을 주요 목표로 하고 있으며, 특히 절차의 간소화와 재정 보장 메커니즘의 법제화를 주요 내용으로 포함하고 있다. 이러한 조치를 통해 단순한 인프라 복구를 넘어, 우크라이나 산업의 재가동, 일자리 창출, 비즈니스 커뮤니티와의 상생 협력, 국민을 위한 고품질·현대적·혁신적 공공서비스 제공 등 경제 활성화와 사회 서비스 품질 제고에도 기여할 것으로 예상된다.

2025년 6월 16일, 우크라이나 베르호브나 라다 의회는 공공-민간 파트너십 메커니즘 개선에 관한 법률안 제 7508호를 2차 독회에서 최종 채택했다. 이는 2022년 1차 독회 채택 이후 약 3년 만의 진전이다. 이 법안은 2022년 러-우 사태 발발 이후, 같은 해 7월 촉박한 시한 내에 두 가지 주요 목표를 달성하기 위해 마련됐다. 첫 번째는 우크라이나의 공공-민간 파트너십(PPP) 규정을 강화하고, 두 번째는 재건 노력을 위한 실행 가능하고 효율적인 공공-민간 파트너십(PPP) 체계를 구축하고자 하는 것이다. 해당 법안은 2022년 10월 6일 1차 독회에서 채택됐으며, 이후 우크라이나 국회의원들과 유럽 산업 전문가들의 추가 검토를 거쳤다. 그러나 그 이후 별다른 진전이 없다가 2025년 6월에서야 최종 채택되었으며, 2025년 7월 30일 젤렌스키 대통령이 서명했다.

법률안 주요 내용

가. 공공-민간 파트너십(PPP) 메커니즘의 활용 가능성 확대

본 법률안은 기존 분야에 더하여 공공-민간 파트너십(PPP) 메커니즘의 활용 가능성을 대폭 확대하고 있다. 기존에는 보건, 교육 및 과학, 사회 서비스 제공 및 사회 시설 운영, 에너지 절약 기술의 생산과 도입, 관광, 휴양, 레크리에이션, 문화 및 스포츠 등 일부 분야에 한정되어 있었지만, 현재는 보다 포괄적인 분야에서 PPP를 활용할 수 있도록 법적 기반을 개선했다. 또한, 향후 국가적 여건 변화나 사회적 수요에 따라 새로운 분야로의 확대 적용도 가능하도록 제도적 유연성을 확보하고 있다.

(교통 및 디지털 인프라 분야)

기존에는 PPP 메커니즘이 도로 및 항만 등 일부 교통 인프라 시설의 건설 및 운영에 한정되어 있었다. 그러나 개정 법률에 따라 이제는 전자통신망 인프라 구축, 지방 공기업(운송 사업자)이 참여하는 대중교통 서비스 PPP 프로젝트 등으로 적용 범위가 확대됐다.

(에너지 분야)

기존에는 주로 에너지 생산 및 송배전 분야가 PPP 적용 대상이었으나 개정 후에는 에너지 저장/축적 관련 프로젝트도 공공-민간 파트너십(PPP)의 적용 대상에 포함된다.

(전자 통신망)

전자 통신망 분야는 이번 개정을 통해 디지털 인프라, 정보기술 및 사이버보안 등의 적용 영역이 보다 확대됐다. IT 분야에서 민간 부문과 공공 부문 간 협력의 새로운 기회를 창출할 것으로 기대된다.

(폐기물 관리)

공공-민간 파트너십(PPP)은 폐기물 관리 전 영역에 적용될 예정이며, 폐기물 수집 및 운송 분야 역시 포함된다.

(주거 부동산)

모듈형 주택, 임시 거주시설, 사회 기반시설(사회주택 등)이 포함되며, PPP 방식으로 건설된 시설의 소유권은 공공 파트너, 민간 파트너 또는 제3자에게 이전될 수 있다. 이는 전후 재건 과정에서 유연한 자산 이전 및 운영 방식을 허용하는 구조로 설계되어 있다.

(국가기관 대상 지원 서비스)

이 분야는 신규로 도입된 영역으로 교정기관, 구금시설, 국경 검문소 등 국가 안보 및 국방 관련 기관의 운영을 지원하기 위한 시설 구축 및 서비스 제공을 PPP방식으로 추진할 수 있도록 허용했다.

(우편 통신 서비스)

국영 우편기업인 우크르포슈타(Ukrposhta) 등과의 협력을 통한 우편 통신 서비스 분야 PPP 사업도 가능해졌다.

나. 공공부문 기업 – 새로운 공공 파트너

기존 법률에 따르면, 공공 파트너는 오직 정부 기관에 한정되어 있었다. 그러나 개정된 법안에서는 공공부문 기업이라는 새로운 주체가 도입됐다. 이제 우크라이나 철도 공사(Ukrzaliznytsia), 국영우편공사(Ukrposhta) 등 국가 및 지방 공기업들이 정식 공공 파트너로 PPP 사업에 참여할 수 있게 됐다.

다. 공공-민간 파트너십의 형태

개정안에서는 양허 계약(concession agreement)과 공공-민간 파트너십 계약(PPP agreement)만이 법적으로 인정되는 형태로 규정되어 있다. 공동활동계약(joint activity agreements), 자산 관리 계약 (property management agreements) 등 기타 형태의 계약은 독립적인 공공-민간 파트너십 형태로 인정되지 않는다. 다만, 특정 계약이 공공-민간 파트너십의 특성에 해당하는 경우, 해당 계약은 공공-민간 파트너십 계약으로 간주돼, 계약서 초안 작성, 민간 파트너 선정, 계약 체결 및 이행 과정 전반에 본 법률의 규정이 적용된다.

라. PPP 재원 조달

PPP 재원 조달의 새로운 형태로 보조금 제도를 도입했다. 이전 법에서는 대체 재원 조달 수단의 사용을 명시적으로 금지하지는 않았으나, 이번 개정안에는 보조금을 PPP 재원 조달의 한 형태로 명확히 인정하고, 그 사용 특성을 규정하고 있다. 보조금(Grant)은 두 가지 방식으로 제공될 수 있다. 공공 부문을 통한 간접 지원 방식으로 국가 또는 지방 예산에 반영되거나, 공공 부문의 공기업의 계좌를 통해 민간 파트너에게 지급된다. 또 하나는 직접 지급되는 방식으로, 이 경우 보조금이 민간 파트너에게 직접 지급되는 방식이다.

마. PPP 준비 절차

개정안은 PPP 프로젝트의 준비를 위한 세 가지 절차를 구분하고 있다.

(일반 절차)

첫번째 절차는 일반적인 절차로, 2단계로 구성된다. 1단계는 개념서 작성, 프로젝트에 대한 사전 타당성 검토를 실시한다. 2단계는 타당성 분석(기술경제적 타당성 조사, ТЕО 기반)을 통해 PPP 방식으로 프로젝트를 추진할 수 있는지에 대한 종합적인 타당성 평가를 진행한다. PPP 수행 여부 또는 부적절성에 대한 결정은 ТЕО 제출일로부터 90일 이내에 확정될 예정이다.

(소규모 프로젝트에 대한 절차)

예상 사업비가 553만8000유로 미만인 소규모 프로젝트에 대해서는 별도의 간소화된 절차가 적용된다. 이 경우, 단일 단계로 개념서 작성만으로 충분하다. 개념서에 대한 검토 결과가 긍정적일 경우, 해당 PPP 프로젝트의 추진 타당성을 결정하는 근거로 활용되며, 이 결정은 개념서 제출일로부터 45일 이내에 이뤄져야 한다. 해당 결정은 공공 파트너가 독자적으로 내릴 수 있으며, 국가 예산의 재정 지원이 포함되지 않는 한, 재무부 또는 경제부의 별도 승인 절차를 필요로 하지 않는다. 이러한 접근 방식은 사업 규모가 작고 지방 차원에서 추진되는 PPP 프로젝트에 대해 보다 신속한 의사결정이 가능하도록 하는 제도적 기반을 제공한다. 또한, 주택건설 분야를 제외한 소규모 PPP프로젝트는 사업 기간 최대 5년을 초과하지 않도록 제한될 수 있다. PPP 프로젝트 준비 과정에서 요구되는 문서의 구체적인 내용과 개념서 분석 절차는 우크라이나 내각에서 별도로 규정할 예정이다.

(재건 PPP 프로젝트에 대한 간소화 절차)

이 특별 절차는 국가 차원의 인프라 및 경제 재건 PPP 프로젝트와 지방 차원의 인프라 및 경제 재건 PPP 프로젝트에 한하여 적용된다. 해당 절차의 적용 대상은 다음의 기준 중 하나 이상에 해당하는 경우로 한정된다. 첫째는 러시아의 무력 침공으로 인해 손상되거나 파괴된 인프라 시설의 복구 또는 신규 건설이 필요한 경우, 둘째는 보건, 에너지, 사회 및 교통 인프라 등 생명유지에 필수적인 서비스를 보장할 필요가 있는 경우, 셋째는 우크라이나 경제의 교통 인프라 및 에너지 부문이 유럽연합(EU) 과의 통합을 위해 조속한 대응이 필요한 경우가 이에 해당된다.

사업 목록의 형성과 프로젝트 준비 절차에 대한 구체적인 기준과 내용은 추후 우크라이나 내각의 승인을 통해 확정될 예정이다. 현시점에서는 세부 절차가 아직 규정되지 않았으나, 법안의 입법 취지를 고려할 때 기존의 소규모 PPP 절차보다 보다 유연하고 신속한 절차가 적용될 것으로 예상된다. 이 간소화된 PPP 절차는 전시 상태가 지속되는 기간 동안과 전시 종료 후 7년 동안 유효하게 적용될 예정이다.

바. 민간파트너 선정 방식

개정안은 민간 파트너를 선정하는 방식을 세 가지 경쟁 절차 중 하나로 한정하고 있다. 첫째는 제한적 경쟁입찰 절차로, 사전 자격요건을 충족한 일부 후보자만이 입찰에 참여할 수 있다. 둘째는 공개경쟁입찰 절차로, 모든 관심 있는 민간사업자에게 참여 기회를 제공하며, 절차의 투명성과 경쟁성을 높이는 데 초점을 뒀다. 셋째는 경쟁적 대화 방식으로, 복잡한 구조를 가진 프로젝트나 표준화된 솔루션이 어려운 프로젝트에 적용되는 방식으로, 입찰 전에 공공 파트너가 여러 민간 제안자들과 대화를 통해 최적의 제안 방향을 도출한 후 정식 입찰을 진행하는 방식이다. 민간 파트너 선정 절차에 대한 구체적인 세부 규정은 향후 우크라이나 내각에 의해 별도로 정해질 예정이다.

사. 적용법 및 분쟁 해결 절차

PPP 계약은 기존과 동일하게 우크라이나 법률의 적용을 받는다. 다만, 이번 개정안은 PPP 계약과 관련하여 체결되는 부속 계약에 대해서는 당사자 간 합의에 따라 다른 국가의 법률을 적용할 수 있도록 계약상 유연성을 허용했다. 또한 분쟁 해결 방식에 있어서도 조정(mediation), 전문가 평가(expert determination), 국내 외 상사 중재 또는 투자 중재 등 다양한 방식을 선택할 수 있다. 민간 파트너 또는 그 설립자가 외국인 투자기업으로 분류되는 경우에는 우크라이나 외에 소재한 국제 중재 기관을 통한 분쟁 해결도 허용된다.

아. 민간 파트너 권리 보장

민간 파트너에게는 기존과 마찬가지로 법률 안정성에 대한 보장이 제공된다. 이번 개정안에서는 해당 보장의 범위가 한층 확대되어, 과세 대상, 과세표준, 세율, 세제 혜택 등의 변경 또는 도입으로부터 민간 파트너가 보호를 받을 수 있도록 규정했다. 또한, 중앙정부 집행기관 또는 지방자치단체가 제정한 규제 법령이라 하더라도, PPP 계약에 따라 민간 파트너에게 부여된 권리를 제한하거나 침해하는 내용이 포함된 경우, 해당 법령은 민간 파트너에게 적용되지 않는다.

자. PPP의 특정 분야별 특성

본 법안은 공공-민간 파트너십의 적용에 있어 도로 인프라, 주택 건설, 자연 독점 시장이라는 세 가지 분야를 특정 분야로 명시하고, 각 분야에 특화된 규정을 적용하도록 했다. 이는 분야별로 상이한 법적·기술적 조건을 반영해 PPP 제도의 실효성을 높이기 위한 조치이다.

(도로 인프라)

도로 인프라 관련 PPP 사업의 특정 사항들이 규정되어 있다. 이는 건설 발주자의 역할을 민간 파트너에게 위임하는 것, 도로 구역 내·외에 건설된 시설물의 분할, 토지 문제 해결 등의 내용을 포함한다. 또한, 고속도로의 통행료 부과는 무료로 이용 가능한 대체 도로가 존재하는 경우에 한해 가능하며, 도로 유지관리 기준은 PPP 계약 상의 중요 조건으로 간주된다.

(주택 건설)

주택 건설과 관련된 PPP 프로젝트는 사업 기간은 5년 미만으로 설정할 수 있다. PPP 계약의 핵심 조건 중 하나로 운영 보증 기간(warranty period)을 명시해야 한다. 입찰 절차에 착수하기 전 공공 파트너는 도시계획 조건 및 제한사항, 기술 사양, 필요한 경우 도시계획 문서의 수정 사항 등의 준비 사항을 선행 확보해야 한다. 또한, 공공 파트너는 토지 구획 형성과 토지 이용 목적 및 기능 구역 조정 작업을 해당 개발 프로젝트의 개념과 일치하도록 정비해야 한다.

(자연 독점 시장)

자연 독점 시장 내에서 시행되는 PPP 계약은 사회적으로 중요한 서비스에 대한 경제적으로 타당한 가격을 명확히 규정해야 한다. 또한, 국가 규제 기관이 비합리적인 요금을 설정할 경우 발생하는 결과에 대해서 반드시 명시돼야 한다.

차. PPP 관련 전자조달 시스템 도입

EU 표준 및 절차에 따라 전자거래시스템(ETS)을 도입할 예정이다 경쟁 입찰 공고 게시부터 체결된 계약서 공개까지 이르는 모든 과정이 온라인으로 진행될 계획이다.

PPP 시행 현황

우크라이나 중앙 및 지방 집행기관에 따르면, 2025년 1월 1일 기준 PPP 조건으로 총 200건의 계약이 체결됐으며, 이 중 22건이 실행 중이다. 구체적으로는 양허 계약 9건, 공동 활동 계약 6건, 기타 계약 7건이다. 167건은 실행되지 않고 있는데, 그중 114건은 이행되지 않고 있고, 53건은 해지됐거나 유효기간이 만료된 상태다. 한편, 러시아 연방의 무력 침공으로 인해 11건의 프로젝트가 중단된 상태다. 경제부에 따르면, 우크라이나에는 오래전부터 공공-민간 파트너십이라는 개념이 존재해 왔으나, 지금까지 대규모 양허 계약은 단 두 건만 체결됐다.

<지역별/분야별 PPP 조건에 따라 체결된 계약>

[자료: 경제부]

공공-민간협력지원청

우크라이나에는 공공-민간협력지원청이 있다. 우크라이나 정부와 세계은행의 기술 지원을 받아 2018년 11월 2일 설립됐으며, 경제부 산하에 위치하고 있다. 설립 목적은 우크라이나 내 다양한 경제 분야에서 고품질의 투자 유치력이 높은 PPP 프로젝트를 시행하기 위한 지원 및 조치를 실행하는 데 있다. 또한, 중앙정부와 지방정부 모두의 제도적 역량 강화를 도모하는 역할도 수행하고 있다.

구체적인 수행하는 업무는 다음과 같다.

시사점

해당 개정안은 PPP 사업의 사전 준비 절차를 간소화하고, 절차 전반을 보다 유연하고 효율적으로 개선하는 데 중점을 두고 있으며, 이는 우크라이나 재건을 위한 핵심적인 조치로 평가되고 있다. 또한 이러한 제도적 변화는 지방자치단체 등 소규모 공공 파트너와 민간 부문 간 협력 기회를 확대하는 데 기여할 것으로 기대된다. 공공 부문 기업을 새로운 형태의 공공 파트너로 추가함으로써, 민간 부문이 보다 상업적 감각이 있고 기업 환경에 익숙한 국영 또는 지방 공기업들과 직접 협력할 수 있는 기반이 마련되어, 전반적인 협력 과정을 보다 원활하게 만드는 데에도 크게 기여할 것으로 전망된다. 우크라이나 정부는 법 개정으로 향후 몇 년 안에 특정 프로젝트에 최대 10억 달러의 투자를 유치할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

그럼에도 불구하고 전문가들은 PPP 메커니즘을 보다 효과적으로 시행하기 위해서는 다수의 법률 개정이 추가로 필요하다고 지적한다. 특히, 세법은 2019년 법률에 맞춰 양허 규정을 적용하지 않고 있다. 또한, 투자 수단의 개발 전략 측면에서 우선적으로 시행해야 할 프로젝트를 선정하는 절차도 마련돼야 한다. 법률 변경만으로는 외국인 투자자들의 신뢰를 완전히 확보하기 어렵다는 우려도 존재한다. 군사적 위험 최소화, 투자자에게 안전 보장 및 보험 제공이 무엇보다 중요하다.  또한 정치적 개입 가능성, 사법제도에 대한 낮은 신뢰도, 그리고 법 개정에도 불구하고 지방정부 차원의 실행 역량 부족 문제도 지적된다. 또한 부패 리스크도 여전히 상존하며, 투명성 확보를 위한 제도가 마련됐음에도 불구하고 실질적 실행력은 미흡한 상황이다.

우크라이나 진출을 검토 중인 우리 기업의 경우, 최근 해당국의 공공-민간 파트너십(PPP) 제도 개선은 투자 환경 개선의 긍정적인 신호로 평가될 수 있다. 그러나 여전히 군사적 불확실성과 정치적 리스크가 상존하고 있어, 실제 사업 추진 시 계약 이행 보장, 환율 변동에 따른 재무적 리스크, 투자자 보호 조치 등과 관련한 철저한 사전 검토가 요구된다. 진출에 앞서 현지 법률에 대한 충분한 자문을 구하고, 국제 중재 절차를 포함한 계약 구조를 마련하며, 환위험 대응 등 리스크 관리 수단을 사전에 확보하는 것이 필요하다.

자료: 공공-민간협력지원청, Epravda, 우크라이나 경제부, 세계은행, 우크라이나 내각 Interfax, Forbes, Asterslaw, Corporativ, ERNST&YOUNG, Ukraineinvest, Integrites, KOTRA 키이우무역관 자료 종합