유럽 그린딜을 향한 여정, FIT FOR 55를 살펴보자①

 - 배출권거래제(ETS)를 중심으로 -

FIT FOR 55 개요

EU 집행위는 2050년 탄소중립을 목표로 하는 신성장전략 유럽 그린딜을 2019년 12월 발표한 후 2020년 3월 유럽기후법(European Climate Law)*을 제정해 법적인 구속력을 부여했다. 2030년까지 온실가스 배출을 최소 55% 감축(1990년 대비)하겠다는 유럽기후법의 중간 목표를 달성하기 위해서는 EU의 감축 노력이 보다 강화돼야 하는바, 집행위는 2021년 7월 탄소배출 관련 역내 법률을 재정비한 Fit for 55 초안을 발표했다. 

 * (참고) EU 기후법(European Climate Law): 2021년 4월 역내 승인 후 6월부로 발효되고 있으며 △ 2040년 탄소배출 감축 목표 마련, △ 그린딜 달성위한 과학적 자문 기구 설치 및 이해관계자들 간 파트너십 구축, △ 토지이용 및 변화, 임업 규정(LULUCF; land use, land-use change and forestry) 강화 통한 실질 탄소배출 감축 증대 등을 담고 있음.

EU의 그린딜 추진 현황

자료: EU 집행위

약 4,000 페이지에 달하는 이 패키지 초안은 개정 법안 8개와 새롭게 마련된 법안 5개 등 총 13개의 법안으로 구성되어 있다. 이 중 Fit for 55 핵심 법안으로 간주되는 유럽 배출권거래제(EU-ETS), 자동차 탄소배출 규정, 대체연료 인프라, 지속가능한 항공 및 해양 연료를 중심으로 살펴볼 예정이며, 이 외 또 다른 주요 법안인 탄소국경조정제도(CBAM)의 경우 지난번 브뤼셀 무역관에서 작성한 ‘EU의 탄소국경조정제도(CBAM) 주요 내용과 전망’ 편을 참고할 수 있겠다.

* 관련 링크 : https://news.kotra.or.kr/user/globalBbs/kotranews/5/globalBbsDataView.do?setIdx=244&dataIdx=189947&pageViewType=&column=&search=&searchAreaCd=&searchNationCd=&searchTradeCd=&searchStartDate=&searchEndDate=&searchCategoryIdxs=&searchIndustryCateIdx=&searchItemCode=&searchItemName=&page=1&row=10

Fit for 55 법안

자료: EU 이사회

유럽 배출권 거래제(EU ETS) 개정 초안 주요 내용

철강, 알루미늄, 전기, 화학, 시멘트, 항공 등 ETS 적용 분야의 탄소배출은 역내 전체의 41%를 차지하는 만큼 그린딜 달성을 위해 탄소배출 감축이 절대적으로 필요한 분야다. 집행위는 이번 ETS 개정안에서 2030년 감축 목표를 2005년 대비 61%로 설정하고, 현재 ETS를 활용한 역내 배출감축률이 43%이므로 향후 18%의 추가적 감축이 필요한 상황이라고 밝혔다. 이에, 연간 감축량을 현행의 2.2%에서 4.2%로 상향하고 무상할당 폐지, 적용대상 분야 확대 등을 통해 감축 비율을 올려나갈 계획이라고 발표했다.

이번 개정안에 따라 기존의 적용 대상 분야 외에도 △건축물, △운송(육상, 해운) 분야가 ETS에 신규 적용될 예정이다. 2026년 시행을 목표로 하는 육상운송과 건물 분야의 경우, 무상할당이 없는 100% 유상할당(경매)으로 진행되며 시장안정화조치(MSR) 기준도 별도로 설정되는 등 다소 분리된 ETS 시스템이 적용된다. 적용대상은 소비자(User)가 아닌 공급기업(Upstream)으로, 해당 기업은 2025년까지 당국에 탄소배출권에 대한 승인을 받은 후 2027년부터 매년 4월 30일까지 배출량에 상응하는 허가권(allowances)을 제출해야 한다.

해운 운송의 경우 3년(2023~2025년)의 전환기간을 갖고 2023년 20% → 2024년 45% → 2025년 70% → 2026년 100% 등 단계적으로 시행될 예정이다. 적용범위는 대형선박을 대상으로 역내 항해 및 정박 중에 나오는 탄소배출의 100%가 적용되며, 이 외에도 역외로부터 들어오는 운항(Extra EU→ Intra EU transport)에 대해서는 배출량의 50%가 적용된다. 집행위는 이번 해운분야의 ETS 적용확대로 향후 7%의 추가적인 탄소배출 감축이 가능할 것으로 기대하고 있다.

이 밖에도, 항공부문과 탄소국경조정제(CBAM)가 적용되는 품목에 대한 무상할당량이 점진 폐지될 예정이다. 항공부문의 경우, 집행위는 2026년말까지 무상할당량을 철폐하고 연간 1만톤 이상의 탄소를 배출하는 역내 항공기에 대해 국제항공 탄소상쇄·저감제도(Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, 이하 CORSIA)를 시행하겠다고 밝혔다. CORSIA는 국제항공기의 탄소배출 감축을 위해 2016년 10월 UN 국제민간항공기구(ICAO)에서 채택한 법안으로, 참여국 항공사는 탄소배출량을 2019년 수준으로 동결하고 기준량 초과분에 대해 배출권을 구매해야 한다(2021년 기준, 한국을 포함해 100여개국 이상이 참여중). 이번 집행위의 제안에 따라 각 EU 회원국은 CORSIA 제도를 2022년 11월 30일까지 자국법에 적용해야 한다. 한편, 탄소국경제도(CBAM)가 적용되는 품목에도 무상할당이 철폐될 예정으로, 2026년부터 연 10%씩 단계적으로 감소돼 2036년부터는 전면 중단된다.

CBAM 적용분야 내 ETS 무상할당 축소 일정

자료 : EU 집행위

ETS 시장안정화조치(Market Stabilty Reserve, 이하 MSR) 관련, 집행위는 배출권 가격의 급등을 우려해 현재 적용중인 24%의 상하한선 범위를 2030년까지 유지하겠다고 밝혔다. 2019년 도입된 동 조치는 유통되는 배출권 공급량을 정부가 적절하게 조절하여 급격한 가격변동을 막는 제도로, EU가 정한 배출권의 상하한선(최저 4억, 최고 8억 3300만)을 벗어나면 정부가 잉여 배출권을 저장하고, 부족한 경우 이 저장된 배출권을 시장에 공급해 가격을 조절하는 장치이다. 이번 ETS에 새롭게 편입된 육상운송과 건물 분야의 경우 MSR 상하한선 기준이 최저 2.1억개, 최고 4.4억개 등 별도로 마련되는데 즉, 시장에 유통되는 배출권이 4.4억개를 초과하는 경우 1억개의 배출권을 비축하고 2.1억개 미만으로 유통되는 경우 1억개가 시장에 공급될 예정이다. 또한 집행위는 동 분야에 대해 2026년 경매물량의 130%로 전망되는 6억개의 배출권를 선지급하고 초과되는 물량은 경매에서 공제하겠다고 밝혔다.

한편, ETS 시행을 통해 확보된 수익 100%는 기후 및 에너지 관련 프로젝트에 사용될 예정이다(기존에는 수익의 50%만 사용). 이 외 현대화기금(Modernisation Fund) 규모를 늘리고 사회기후기금(Social climate fund)을 신설하여 ETS에 따른 역내 시민들의 비용부담을 경감시킨다는 계획이다.

ETS 개정안 관련 현지 주요 반응

이번 집행위 제안 내용에 대한 역내 논란이 다분하며, 그 중에서도 건물 및 운송분야로 확대되는 방안에 대한 반대 목소리가 크다. 독일과 덴마크는 ETS 확대에 대해 찬성하고 있으나 프랑스, 스페인, 이탈리아, 헝가리, 라트비아, 아일랜드, 불가리아, 폴란드의 경우 가정 내 에너지비용 상승에 따른 가계 비용부담을 우려 중이다. 폴란드 환경부 장관은 ETS 확대로 저소득층의 비용부담이 증가해 탄소배출 감축보다는 사회적 파장만 더욱 커질 것이라 경고했으며, 프랑스는 2018년 유류세 인상 반대로 일어났던 노란조끼 시위 사태(Gilet jaune)의 재발을 염려하는 상황이다. Pascal Canfin 유럽의회 의원(MEP)은 지난번 프랑스 노란조끼 시위로부터 EU가 느낀 것이 아무것도 없냐며 ETS 확대는 정치적 자살행위로 같은 실수를 되풀이해서는 안 된다고 강조했다. 에너지 연구센터 Jacques Delors는 ETS 분야를 건물과 육상운송으로 확대할 시 프랑스를 비롯해 여러 EU 회원국 내 반대 시위가 열릴 가능성이 높다는 분석을 내놓았다.

이 밖에도, 현지 환경단체 Réseau Action Climat는 집행위가 ETS 비용이 소비자가 아닌 공급자에게 부과될 것이라고 했지만, 결국에는 건물 에너지 효율을 높이는 태양광판이나 전기차 등 친환경 제품 구매가 어려운 저소득층에 모든 비용이 전가될 것을 우려하고 있다. 또한 비용부담을 지원하기 위해 EU가 마련하겠다는 사회기후기금이 과연 적시에 제대로 지원될 수 있는지에 대해서도 강한 의구심을 보이고 있다. 한편, 한 EU 고위 외교관은 722억 유로 규모의 사회기후기금이 조성되었다 할지라도 육상운송 및 건물분야로의 ETS 분야 확대계획은 무너질 수도 있다고 현지 언론을 통해 전했다.

무상할당 폐지와 CORSIA 제도 시행이 예정된 항공부문의 경우, 이중비용 부담에 대한 업계 불만이 이어지고 있다. 이들은 유상할당 전환에 따라 기업 비용부담이 높아지는 상황에서, CORSIA 초과 배출량에 대한 상쇄배출권 구매의무는 유럽 항공분야 경쟁력을 약화시킬 것이라는 입장이다. 유럽 항공연합 A4E(Airlines for Europe)는 이중비용 부담은 결국 역내 항공료 인상으로 이어지게 되고, 역내선 보다는 국제선을 이용하는 승객들이 늘어나게 되는 결과를 초래할 것이라 밝혔다. 또한 이렇게 되면 EU가 원하는 완전한 탄소배출 감축 보다는 단지 탄소의 배출지역이 유럽에서 다른 곳으로 이동될 뿐이라는 주장이다.

전망 및 시사점

집행위의 Fit for 55 발표로 2050년 세계최초의 탄소중립 사회로 나아가려는 EU 움직임이 본격화되었으나, 13개에 달하는 법안에 대한 역내 이견이 크고 내용을 구체화시키는 이행법률들이(Implementing acts) 현재 작업 중인 관계로 법안 채택까지는 난항이 예상되고 있다.

Fit for 55에 대한 유럽의회 및 각료 이사회 입장은 2022년에 마련될 것으로 전망되며, 내년 하반기부터 최종 채택을 위한 공식 협상이 시작될 것이라는 관측도 나오고 있다. 영국 소재 기후변화 전문 씽크탱크 E3G는 2021~2022년 EU 주도국인 독일과 프랑스의 국내선거 일정으로(독일 총선: 2021년 9월, 프랑스 대선: 2022년 4월) 역내 합의가 다소 지연될 것으로 예상하며, 차기 유럽의회 선거가 개최되는 2024년 5월을 데드라인으로 보고 있다.

한편 ETS 개정안 중 가장 논란이 되는 육상운송과 건물 부문의 확대와 관련, 집행위는 사회기후기금을 조성해 저소득층을 집중지원 하겠다고 했지만 재정운용에 보수적인 국가들이 공동예산으로 마련될 기금에 제동을 걸 가능성도 배제할 수 없는 상황이다. 네덜란드의 한 외교관은 현지 언론을 통해 만일 EU가 사회기후기금을 이용할 수 없게 되는 경우, ETS 분야는 확대되지 못할 것이라고 밝히며 기금 사용에 대한 반대 입장을 내비치기도 했다. 이 같은 상황에서 집행위는 역내 이견을 좁히고 처음 제안한 대로 운송과 건물분야로의 ETS 확대, 항공분야 무상할당 폐지 등을 시행할 수 있을지 그 귀추가 주목된다.

자료 : EU 집행위, 유럽의회, 각료 이사회, ERCST, E&Y, PWC, A4E 및 현지 언론 종합

 * 첨부 : 사회기후기금 국별 배정액 1부