EU 경제안보전략

2023년 6월 EU집행위는 지정학적 긴장이 고조되고 기술 변화가 가속화되는 상황에서 위험을 최소화하는 동시에 경제적 개방성을 최대한 유지하기 위해 ‘유럽 경제 안보 전략에 관한 공동 커뮤니케이션(The Joint Communication on a European Economic Security Strategy)’을 채택했다. 전략에서 EU 집행위는 △공급망, △주요 인프라의 물리적·사이버 보안, △기술 보안 및 기술 유출, △경제적 의존 또는 경제적 강압의 무기화라는 4가지 범주를 우선 해결해야 할 과제로 선정한 바 있다.

2024년 1월 24일에 발표한 ‘경제안보패키지(EESP)’는 앞서 채택한 유럽경제안보전략을 시행하기 위한 아래 5가지 이니셔티브로 구성돼 있다.

  1) (FDI 스크리닝 개정) EU에 대한 외국인 직접투자 심사를 개선해 EU의 안보 및 공공질서 보호 강화

  2) (수출 통제) 기존 다자 체제와 회원국의 권한을 존중하되, 수출 통제 분야에서 더 많은 유럽연합 간 협력을 위한 논의와 행동 촉진

  3) (해외투자 규제) 회원국 및 이해관계자들과 협의해 특정 기술에 대한 역외 투자로 인한 잠재적 위험 파악

  4) (이중용도 기술개발) 이중용도(dual-use)* 가능성이 있는 기술과 관련된 연구 및 개발을 지원하기 위한 추가 논의 촉진

    주*: 민간용으로 제조 개발됐지만 군사용으로도 사용할 수 있는 품목이나 기술

  5) (연구 보안 강화) EU 이사회 측에 국가 및 분야별 연구 보안을 강화하려는 조치를 권고해 줄 것을 제안

EU 해외투자 규제 마련 필요성 대두

EU 및 각 회원국은 이미 외국인직접투자 심사제도와 이중용도 기술의 역외 수출 통제를 시행하고 있지만 EU에서 제3국으로의 해외투자에 대해서는 면밀한 조사나 모니터링이 이루어지지 않고 있다. 특정 기술에 대한 특정 투자의 경우 민감한 기술이나 노하우가 잠재적으로 적대적인 제3국으로 유출되거나 향후 EU 및 글로벌 안보에 위협을 초래할 수 있다는 우려가 제기되고 있다. 따라서 EU는 ‘해외투자백서(WHITE PAPER on Outbound Investments)’를 통해 해외투자와 관련된 잠재적 위험을 파악하고 단계적 분석을 통해, 정책적 대응이 필요 여부와 대응 방법을 결정하고자 한다.

EU 해외투자 현황 및 초기 조사 결과

2023년 집행위는 해외투자 규제 마련에 대한 논의 착수를 위해 EU 기업의 해외투자에 대한 데이터 수집하고 분석했다. 조사 결과, 2013년부터 2022년까지 총 1400억 유로 규모의 제3국에서 EU 기업의 인수합병 거래(약 1만2800건)가 있었으며, 4억8000만 달러 규모의 벤처 캐피탈 투자(2만6000건)가 확인됐다. 2가지 해외투자 모두 미국과 영국이 투자 거래 수의 절반 이상, 투자액의 70%를 차지하며 상위 2위 투자처를 차지했다.

그러나 집행위는 해외투자의 종합적인 정보 외 거래‧금액‧거래 특성‧관련 기술에 대한 세부 정보에 대한 접근이 매우 제한적인 상황을 지적했다. 국가별 FDI 데이터에서 개별 투자 거래와 관련된 분야 또는 기술에 대한 상세 정보 및 업데이트가 부족해 잠재적 위험이 발생할 수 있는 핵심기술에 대한 해외투자를 식별하기가 어려웠기 때문이다. 그리고 해외투자 통계가 기존 전통적인 분류체계에 따라 포괄적이고 광범위한 내용을 포함하고 있어 인공지능이나 첨단 기술 등과 신규 산업에 대한 정보를 제공하지 않는 점도 문제점으로 꼽았다.

한편, 2023년 7월 집행위는 잠재적인 보안 위험과 격차, 필요한 정책조치를 검토하기 위해 ‘해외투자 전문가 그룹(export group)’을 구성했다. 회원국별 이중용도 수출통제, FDI 심사, 외교‧무역 전문가들로 구성된 전문가 그룹은 2023년 총 세 차례 논의를 통해, 아래와 같은 초기 조사 결과를 도출했다.

  - EU 기업의 해외투자에 대한 지식 격차* 존재

    주*: 국가 차원에서 일부 공공기관을 통해 정보를 수집‧제공하고 있으나 이러한 정보는 투자로 인한 위험평가를 수행하기에 세분화 되지 않음.

  - 회원국 정부의 해외투자에 대한 체계적인 검토 평가 미비

  - 해외투자와 관련된 정책 조치는 민감하고 복잡한 문제로, 글로벌 시장에서 활동하는 EU 기업에 미칠 수 있는 영향 고려 필요

  - 위험이 명확히 확인될 경우, 목표를 분명히 설정하고 효과적‧비례적이고 집행 가능한 정책조치를 취해야 하는 것에 대해 동의

  - 새로운 정책 대응을 수립하기 전에 기존 수단을 최대한 활용

이를 바탕으로 집행위는 회원국과 함께 식별된 잠재적 위험을 평가하고 대응하기 위해 필요한 정책조치가 무엇인지 논의할 예정으로 아래와 같은 검토 프로세스를 제안했다.

<EU 해외투자 규제 마련 검토 프로세스>

[자료: EU집행위]

➀ 의견수렴(2024년 초): 1월 24일~4월 17일까지 관련 이해관계자와 일반대중을 대상으로 공개 협의* 진행

  주:* 의견수렴 링크: https://policy.trade.ec.europa.eu/consultations/monitoring-and-risk-assessment-outbound-investment_en

➁ 평가 및 모니터링(2024년 중순~2025년 중순): 해외투자와 관련된 기존 법률 검토 및 위험평가 모니터링

➂ 결론 도출(2025년 하반기): 공개 협의와 모니터링 결과를 바탕으로 정책 대응의 필요성과 내용 평가

해외투자 모니터링 주요 내용

‘해외투자백서’에서 EU집행위는 즉각적인 법률 개정이나 투자 스크리닝 프레임워크를 제안하지 않았지만, 잠재적인 안보 위험을 초래할 수 있는 EU기업의 해외 투자를 파악하는 모니터링이 우선돼야 함을 인식하고 이에 대한 권고안을 마련할 계획이다. 권고안은 아래의 내용을 담을 전망이다.

1) 투자 범위 설정

  - EU에서 설립됐거나 위치한 자연인 또는 법인의 인수합병, 자산 이전, 그린필드 투자를 포함한 사업설립, 합작투자, 벤처캐피탈 등 모든 종류의 투자를 모니터링 필요

    · EU 기업의 제3국 내 법인, 자회사, 합작 투자사를 통한 간접 투자도 포함

  - 단, 포트폴리오 투자 등과 같이 사업체의 경영 및 지배구조에 영향 없이 금융 투자를 목적으로 하는 비 직접 해외투자는 제외

    · 모니터링 시, 해외투자 위험도에 기반해서 최종 사용자(end user) 또는 국가 정보를 포함한 우선순위 설정

2) 지리적 범위 설정

  - 국가의 위험 프로필에 대한 평가를 바탕으로 모니터링의 우선순위 지정 하도록 제안

  - 특정 국가를 배제하거나 제한하지 않지만, 예를 들어, 과거 유엔 헌장 위반, 정쟁 또는 분쟁 상황에서 기술이 인권 침해 또는 대량살상 무기 제조에 사용될 가능성 등

3) 핵심 기술 분야 설정

  - 기술 보안 및 기술 유출과 관련해 가장 민감하고 즉각적인 위험을 초래할 가능성이 높은 기술 분야에 대한 투자를 우선적으로 집중해서 검토할 것을 제안

  - △첨단 반도체, △인공지능, △양자 기술, △생명 공학 등 4가지 핵심기술 분야 설정

  - 4가지 핵심 기술 분야에서의 기술이나 노하우가 유출될 위험이 있는 추가 활동(예:연구 협력이나 고급 전문 인력 이동)을 모니터링 범위에 포함할지 여부 검토

4) 적용 기간‧수집 정보 및 모니터링 수단

  - 2019년 1월 1일 이후 완료된 투자 대상으로 거래 당사자, 최종 소유자, 투자유형 및 가치, 핵심 기술과 관련된 제품, 서비스 및 비즈니스 운영, 투자계획 및 완료일, 과거 또는 향후 투자 정보 등 최소한의 수집 정보 설정

  - 효과적인 모니터링을 위해 회원국 기존 해외투자 모니터링 제도 조정 및 새로운 제도 도입 관련 의견 요청

이후 회원국은 제안된 권고안을 토대로, 위험평가를 수행하게 된다. 해외투자 규제는 복잡하고 민감함 정책 분야임에 따라 회원국은 특정 해외투자가 실질적으로 EU 또는 회원국의 안보와 관련된 위협이 될 수 있는지, 기존 규제를 활용해서 이러한 위험을 어느 정도 완화할 수 있는지 명확한 조사 이후에 정책적 대응을 고려하길 원하고 있다. 또한, 이러한 규제를 시행했을 때 정당성 및 국제적 협력관계에 대한 우려도 제기됐다.

시사점 및 전망

EU ‘해외투자백서’는 해외투자 규제 마련을 향한 중요한 시작점으로 평가받고 있다. 오스트리아, 독일, 스페인 등 일부 회원국에서 이미 제한적인 수준의 해외투자 모니터링 제도를 시행하고 있지만 EU 전체에 일관된 접근방식이 부족한 상황이다.

집행위는 해외투자 규제의 민감성과 복잡성을 인식하고 새로운 제안에 대한 검토를 통해 수단을 계속 모색하고 있지만 아직 모니터링 및 규제 효과에 대한 의문점이 해결되지 못한 것으로 보인다. 이는 상업 정책 권한을 가진 유럽연합과 자국 투자 규제 권한을 가진 회원국 간 미묘한 균형 사이에서 해외투자 규제를 마련하기 위한 합의가 이루어지지 않았음을 시사한다.

현지 언론 및 법률 전문가들은 규제 마련에 대한 합의와 초안 작성에 상당한 시간이 소요될 것으로 보고 2025년 이전에는 법안이 제안되기 어려울 것으로 전망하고 있다. 다만, 2024년 중순 집행위가 회원국에 권고안을 발표할 때 핵심 기술로 지정된 4가지 분야에 대해서는 향후 EU 기업의 투자 전략에 영향을 미칠 수 있음에 따라 내용 파악이 필요할 것으로 보인다.

또한, EU는 지속적으로 지정학적 리스크를 관리하고 경제 안보 증진을 위해 외국인직접투자(FDI) 스크리닝제도, 수출 통제를 연계해서 추진해 나갈 계획으로 관련 정책 동향을 면밀히 모니터링 해야 할 것이다.

자료: EU 집행위, 현지 법률자문기관, 언론 및 KOTRA 브뤼셀 무역관 자료 종합