미국에서 발생한 유아용 조제분유 대란에 많은 미국이 어려움을 겪고 있다. 현지 언론들은 이번 사건을 통해 미국 식품의약국(FDA)의 까다로운 기준과 높은 규제장벽으로 발생한 미국 조제분유 시장의 구조적인 문제점들을 집중 조명하고 있다. 또한, 이번 조제분유 파동의 원인이 과도한 국내 생산 의존으로 분석됨에 따라 바이든 행정부가 적극적으로 추진 중인 리쇼어링을 통한 자국 중심 제조업 정책의 효율성에 대한 의문도 제기되고 있다.

미국 조제분유 파동

5월 18일 기준, 미국 전역의 유아용 조제분유 품절률은 43%를 기록했다. 현지 언론들은 코로나19 확산으로 사재기가 발생한 시기의 품절률도 20%대였던 것을 언급하며 이 지표를 매우 이례적으로 평가했다. 많은 전문가들은 조제분유 파동의 시발점으로 올해 2월 애보트(Abbott)사의 리콜사태를 지목했다. FDA가 애보트 조제분유를 먹은 영유아 2명이 크로노박터(Cronobacter) 박테리아 감염으로 사망한 사실을 확인함에 따라 이 회사의 3개 브랜드(시밀락, 앨리멘텀, 엘러케어) 제품에 대한 회수 절차를 거쳤으며, 해당 제품을 생산한 미시간 공장은 잠정 폐쇄됐다. 다만, 애보트는 미국 조제분유 시장의 48.1%를 차지하는 거대 기업이었기에 애보트 제품 리콜에 따른 빈자리를 메드 존슨(Mead Johnson, 점유율 20%), 페리고(Perrigo, 11.6%), 네슬레(Nestle, 7.7%)의 제품들로 대체하긴 역부족이었다.

이런 독과점 시장 형성에는 FDA 규제와 무역 정책이 기여한 것으로 고려되고 있다. 미국은 관세할당제도(Tariff-rate quota)를 통해 조제분유 수입을 제한하고 있으며, WTO에 따르면, 미국은 4105메트릭톤(mt)을 초과하는 ‘기타 유제품’ 수입품에 대해서는 17.5%의 높은 관세율로 수입하고 있다. 현지 연구기관 CATO Institute에 따르면, 미국과 조제분유를 제약없이 거래할 수 있는 유일한 국가는 멕시코이며, 이는 이전 북미자유무역협정(NAFTA) 조항이 USMCA에 그대로 반영됐기 때문이다. 하지만 멕시코산 조제분유 및 원재료 수출량은 저조하다. 농무부(USDA) 자료에 따르면, 작년 조제분유의 최대 대미 수출국은 멕시코와 아일랜드였으며, 두 국가의 수출량은 총 18억 달러 규모의 미국 조제분유 시장에서 5000만 달러 미만의 비중을 기록했다.

무역 협정과 별개로, 미국 조제분유 시장은 까다로운 FDA 평가 기준을 통과해야만 외국기업이 경쟁할 수 있는 무대이다. 전 세계 많은 소비자가 미국산 조제분유 선택이 증명하듯 FDA는 조제분유의 단백질, 지방, 필수 지방산, 15개 비타민, 12개 미네랄의 포함 여부 등을 폭 넓게 검사한다. FDA의 높은 식품 기준은 안전하고 영양가 있는 미국산 조제분유 상품 개발에 공헌했지만, FDA의 라벨링 규정은 시장의 진입 장벽을 더욱 높였다. FDA의 조제분유 라벨링은 영양소 정보 및 제품 생산 단계를 설명하는 픽토그램(pictogram) 등의 필수 기재를 요구하여, 제품 성분 기준을 만족한 외국 기업들도 단순히 라벨링 기준을 만족하기 위해 생산라인을 별도 설치해야 할 정도로 진입 장벽이 높다.

미국 정부의 대응

현재 조제분유 대란을 진화하기 위해 미국 정부는 국방물자조달법(DPA) 발동, 국내외 유통량 증대, 애보트 공장 생산 재개, 수입규제 완화 법안 제안 등 활발한 대응책을 내놓고 있다. 5월 18일 바이든 대통령은 조제분유 공급난 해소를 위해 국방물자조달법 발동을 발표했다. 이에 따라 미국 기업들은 조제분유 원재료 생산을 우선하고 생산된 원재료는 이전에 주문한 다른 고객보다 미국 기업에 우선 할당·공급해 미국 내 조제분유 공급 속도가 한층 속도를 낼 것으로 기대된다. 이어, 바이든 대통령은 미국 보건복지부(HHS)와 농무부에 군용기를 이용한 해외 조제분유 수급을 지시했다. 해당 조치 또한 정기 항공화물 수송로 우회를 통해 조제분유 제품과 원료의 수입·유통을 가속함으로써 제조사들의 생산량을 일시적으로 증대할 전망이다.

국내 유통 확대로는 연방 운송회사안전청(FMCSA)의 국가 비상사태 조치가 있다. 로이터(Reuters)에 따르면, FMCSA는 23일, 조제분유 원료와 포장품을 운반하는 운전자에 대해 운행 시간제한을 면제하는 조치를 발표했다. 이 조치는 운전자가 하루에 10시간 이상 휴식을 취해야 14시간 운행이 가능한 현행법을 임시 유예하여 무제한 운행 조치를 허가했다. 다만, 조제분유 유통량 증대에 초점을 맞춘 만큼 이 조치는 조제분유 원료인 유청, 카세인, 옥수수 시럽, 가수분해 단백질, 용기, 포장 용품 등을 수송하는 차량에만 적용됐다. 의회는 또 다른 조제분유 대란에 대비하기 위한 수입규제 완화 법안을 제안했다. 키어스틴 질리브랜드(Kirsten Gillibrand) 민주당 상원의원과 랜드 폴(Rand Paul) 공화당 상원의원은 분유에 대한 관세를 줄이는 법안을 제안했다. 이 법안은 비상시 대통령에게 분유 관련 품목에 대한 일시적인 관세 면세 권한을 부여하지만, 적용 대상은 유럽연합, 캐나다, 영국과 일본산 수입으로 제한했다.

또한, FDA와 애보트는 미시간 공장 재가동에 합의했다. 현지 언론에 따르면 공장 재가동 절차는 원재료 가공단계부터 시작돼 원재료 가공, 조제분유 생산, 유통 등의 모든 단계를 거치면 약 6~8주 후에는 조제분유 대란을 완화할 수 있을 것으로 전망된다. 한편, 해외 조제분유 공수 과정 중 일부 유럽산 조제분유가 미국 기준을 충족하는 것이 알려지자, 일각에서는 FDA가 라벨링 기준을 완화하여 공급자 다각화를 통해 앞으로의 시장 혼란 가능성을 줄여야 한다는 주장도 나오고 있다. 라벨링 기준이 완화될 가능성은 아직까지 낮지만 완화 시 높은 품질을 자랑하는 국내산 조제분유도 시장 진출 가능성이 클 것으로 기대된다.

공급망 탄력성 강화 방안

최근 미국에서는 식량, 생필품, 산업 원료 등 다양한 품목에서 예기치 못한 부족 현상이 발생하고 있다. 코로나19 이후 글로벌 공급망의 붕괴는 의료기기, 개인보호장비, 반도체 부족을 야기해 문제가 됐다. 이에 더해 미국은 대중 견제와 러시아 제재에 따른 시장 혼란도 대의를 위해 감수하고 있다. 이런 현상을 극복하기 위해 바이든 행정부는 중요 전략물자 생산시설의 리쇼어링을 통해 자국 생산 증대를 추구하고, 이 정책을 견인하기 위한 자국산 우대 정책을 활용해왔다. 하지만, 이번 분유 대란이 자국 중심의 공급망 정책에만 의존하기에는 효율성과 안정성이 부족함을 보여주는 사례인 만큼, 앞으로 미국 공급망 정책에 대한 바이든 행정부의 고심이 한층 커졌다. 

파이낸셜 타임스(Financial Times)는 공급망 탄력성 강화를 위해 품질 이외 부문의 규제는 완화하는 방안을 제안했다. 규제 완화를 통한 공급자 다각화는 보다 다양한 변수에 맞춰 움직이는 국제 공급망에 자국 공급망을 연결할 수 있기 때문이다. 파이낸셜 타임스는 미국 조제분유 시장 규모가 감소하고 있었다는 점에 주목했다. 미국의 일별 출생아 수는 이미 2000~2019년 사이 연평균 0.39%씩 감소하고 있었으며, 2020~2021년은 코로나19의 영향으로 더욱 급격히 감소했다. 또한, 소비자들이 코로나19 초기에 사재기를 통해 비축해둔 조제분유를 주로 소비해 소매기업의 조제분유 주문 또한 2021년부터 감소해왔다. 이런 시장 트렌드에 따라 미국 제조업자들은 생산시설 및 유통망 투자를 줄이는 것이 합리적인 판단이었으나, 모든 국내 제조업자들이 동시에 투자를 감축했기에 돌변한 수요 급증을 대비할 수 없었다.

규제 완화에 대해 커지는 목소리는 조제분유뿐 아니라 기타 자국산 우대 정책에까지 확산되고 있다. 일례로, 미국 교통부는 최근 주 정부와 지방 정부가 인프라 건설에 사용되는 건설 자재를 구매할 때 적용됐던 바이 아메리카 규정을 180일간 유예했다. 이는 철강, 알루미늄처럼 자국산 비중을 점진적으로 높여오던 품목과 달리 자국산 비중 확대가 다소 급하게 적용된 건설자재와 같은 품목은 현장에서 법적 기준을 충족하기 어려운 현실이 나타나고 있기 때문인 것으로 보인다.

포브스(Forbes)는 중장기적으로 공급망 탄력성을 강화하기 위해 총 4가지 사항을 점검할 것을 조언했다. 단계적으로는 (1) 공급망에 대한 단계적 이해 정도, (2) 대체 공급자 파악 여부, (3) 협력 네트워크 구성 계획, (4) 계획 수정 시 실행 역량으로 제시됐다. 공급망의 출발점부터 종점까지 단계적으로 파악하는 기업은 제품 리콜 등 변수가 발생해도 효율적으로 대처할 수 있다. 공급망의 어느 지점까지 영향이 미칠지, 혹은 어느 단계를 지원해야 하는지 빠르게 분석할 수 있다면 파장이 확대되는 것을 막을 수 있기 때문이다. 만약 수습 과정 시작 전에 대체 공급자를 미리 알고 있다면, 더욱 완만한 수습도 가능해 피해를 최소화할 수 있다. 협력 네트워크 구성 계획을 점검하는 절차는 미래의 대체 공급자를 파악하기 위해 반드시 필요하다. 또한, 더욱 다양한 비즈니스 파트너를 확보하고, 비상시 상호 지원 계약도 체결해 안정적인 공급체계를 만들어 나갈 수 있다. 마지막으로는 수정된 계획을 실행할 역량이 있는지 점검할 필요가 있다고 언급했다.

자료: 백악관 발표 자료, Bloomberg, CATO, Financial Times, Forbes, IBIS World, NY Times, Politico, WSJ 및 KOTRA 워싱턴 무역관 자료 종합