지난 미 대선 기간 중 민주당 후보였던 바이든 대통령은 트럼프 행정부의 대쿠바 정책을 ‘낡고 적대적인 이데올로기’로 평가하며, 쿠바를 겨낭한 제재 조치에 대해 미국의 대중남미 관계에 ‘비효율적인 걸림돌’로 작용하고 있음을 언급하였다. 특히, 트럼프 행정부의 대쿠바 제재가 의도와는 달리 쿠바 사회주의 정권의 영향력을 더욱 공고히 한 것으로 평가하며, 지난 4년간의 쿠바와의 관계를 오바마 행정부 당시 수준으로 회복할 계획임을 발표하였다. 그러나 여러 기대에도 불구하고 2021년 1월 취임 후 바이든 행정부의 대쿠바 정책의 변화는 감지되지 않으며, 코로나19로부터의 회복, 대중국, 대러시아 외교 등의 정책에 밀려 ‘우선순위’ 정책에서 배제된 것으로 평가된다.

 

특히 2021년 7월 쿠바 전역에서 발생한 반정부 시위에 대한 쿠바정부의 폭력진압, 주동자 불법감금, 후속시위 불허, 인터넷 차단 등의 조치를 인권탄압으로 규정하며, 이러한 문제에 대한 해결이 우선적으로 이뤄지지 않는 상황에서는 양국 간의 관계회복이 어려울 것으로 전망하고 있다.

 

전문가들은 트럼프 정권 하에 강화된 대쿠바 여행, 무역 및 송금 제재에 대한 행정명령의 완화 또는 폐지가 양국 간 관계 회복의 핵심이 될 것으로 예상하였으나 현재까지 트럼프 행정부의 제재조치에 대한 아무런 변화가 감지되고 있지 않고 있다. 쿠바의 근본적인 경제난 타개를 위해서는 미국과의 관계개선 및 제재완화가 핵심 이슈임에도 불구하고 바이든 행정부의 대쿠바, 대베네수엘라 정책의 변화는 기존 전망보다 많은 시간이 소요될 수 있을 것으로 전망된다.

 

2021년 바이든 대통령 취임 후, 양국간의 관계에 영향을 미친 주요 내용을 살펴본다.

 

2021년 미국-쿠바 간 주요이슈

 

1) 미국의 대쿠바 제재 완화 관련 움직임

쿠바의 경제난 타개를 위한 근본적인 해결책은 미국의 제재 완화가 핵심 요소이나 많은 전문가들의 예상과 달리 트럼프 행정부 시절 한층 강화된 제재내용에 대한 완화 및 회복조치가 현재까지 이뤄지고 있지 않다.

 

바이든 대통령 집권 초기에는 코로나19로부터의 회복, 대중국·대러시아 외교 등에 의해 후순위 정책으로 밀려난 것으로 평가되었고 7월 쿠바 내 반정부 시위 이후에는 쿠바정부의 인권탄압 문제 해결을 양국 관계회복을 위한 선제조건으로 내세우고 있는 상황이다. 이러한 움직임은 대쿠바 강경책을 선호하는 플로리다주 표심을 의식하는 한편, 향후 양국 간의 관계에서 주도권 쟁탈을 위한 대외명분 확보 측면으로 해석된다.

 

2021년 미국의 대쿠바 제재 완화 관련 양국간의 주요 움직임은 아래와 같다.

 

1월: Jen Psaki 백악관 대변인은 트럼프 행정부에서 강화된 대쿠바 제재에 대한 재검토가 있을 것임을 발표

 

3월: 美 민주당 소속 하원의원 80명은 바이든 대통령에게 대쿠바 제재 해제 및 포용정책 촉구 서한 전달

 - Jen Psaki 백악관 대변인은 쿠바에 대한 기존 정책의 재검토를 고려하고 있지 않으며 바이든 대통령의 최우선 정책은 아니라고 발표, 또한 인권 중심의 기조를 바탕으로 前정부의 대쿠바 정책 및 테러지원국 지정 등을 검토할 것이라 발표

 - Bob Menendez 美상원의원은 마이애미 America TV와의 인터뷰에서 현 행정부는 코로나19 대응 및 대중국 외교 등의 문제로 인해 우선순위가 아님을 발표

 

4월: 바이든 행정부의 라틴 아메리카 수석 보좌관인 Juan Gonzalez는 ‘변화하는 정치환경에 대한 쿠바정부의 미온적 대응, 자국민에 대한 억압 등의 이유’를 언급하며 현 정부의 대쿠바 정책이 오바마 시절과는 다를 것이라고 CNN과 인터뷰

 

6월: 쿠바 외교부는 미국의 대쿠바 제재로 인해 2019년 4월부터 2020년 12월 기간 중 총 91억5000만 달러의 경제적 타격을 입혔다고 발표, 이는 전년 동기 발표수치인 55억7000만 달러를 초과하는 역대 최고 규모임.

 - 유엔총회는 쿠바에 대한 미국의 경제봉쇄를 규탄하고 제재 해제를 촉구하는 내용의 결의안을 찬성 184표, 반대 2표로 채택함. 참고로 해당 결의안은 1992년 이후 29년째 채택되고 있으며 미국과 이스라엘이 반대, 브라질, 콜롬비아, 우크라이나는 기권함.

 - Antony Blinken 美 국무부 장관은 바이든 행정부의 대쿠바 외교정책에 대한 질문에 ‘부임 후 6개월간 동맹국과의 관계 활성화, 파리 기후협정 재가입, G7 및 정상간 회의 등 주요 파트너국과의 관계 강화 및 재정립에 집중’하였다고 답하며 대쿠바 정책이 우선순위가 아님을 암시

 

8월: 바이든 행정부는 2020년 시행된 쿠바내 비상비행 금지령을 해제

 - 미국의 대쿠바 제재의 영향으로 쿠바 국영항공사 Cubana de Aviacion에 대하여 스페인 BSP(Bank Settlement Plan, 항공업 은행정산제도)에서 제외조치

 

12월: 美 American Airlines가 마이애미-아바나 노선 운항을 재개

 - Patrick Leahy 美 상원의원은 상원 연설에서 현 행정부의 대쿠바 정책을 비판함. 지난 60년간의 제재가 미국의 전략적 목적을 달성하지 못했으며 해당 정책은 운명을 달리하고 있다고 평가

 - 민주당 하원의원 114명이 바이든 대통령에게 쿠바와의 대화 재개, 인도주의적 지원, 관계 정상화를 요구하는 서한을 발송

 

2) 헬름스-버튼법 발동

헬름스-버튼법은 1959년 쿠바의 사회주의 혁명 이후, 쿠바 정부에 5만 달러 이상의 재산을 몰수당한 미국인 또는 미국 기업이 해당 자산을 통해 거래하거나 이익을 취하는 자국 및 외국기업을 대상으로 미국 연방법원에 소송을 제기할 수 있는 권리를 부여하며, 1996년 발효되었다.

 

하지만 자국법을 역외에 적용한다는 점에 따라 국제사회의 거센 비난을 받았으며 쿠바에 대규모 투자를 이행한 EU, 캐나다 등의 동맹국의 이익을 해칠 수 있다는 점, 미국-쿠바 간의 잠재적 교류이익을 무시할 수 없다는 점 등의 이유로 헬름스-버튼법에 같은 법 적용을 피해갈 수 있는 예외적 장치인 3조(Title III)를 추가하였다. 이에 역대 미국 행정부는 6개월 단위로 법 3조의 효력을 연장, 갱신하였으나 트럼프 행정부는 2019년 법 3조의 갱신을 불허하며 대쿠바 제재 강화의 첫 단추를 끼웠다.

 

최대 20만 건의 소송 접수를 예상한 美국무부의 예상과 달리 현재까지 총 40건의 소송건이 접수되었으며, 해당 법 해석에 대한 전문가들 간의 이견, 불법 투자 및 이익을 취하는 행동(trafficking)에 대한 구체적 입증의 어려움, 최종판결에 대한 실질적인 구속력 부재(美사법관할권외 소재기업의 경우) 등으로 인해 최종판결까지는 상당한 시일이 소요될 것으로 전망된다.

 

2021년에는 2건의 소송에 대해 합의 및 취하가 이루어졌으며 주요 내용은 아래와 같다.

 

4월: 워싱턴 DC 연방법원은 美석유회사 Exxon Mobil사가 헬름스-버튼법을 통해 쿠바 국영 석유기업 Cupet사와 CIMEX사를 상대로 제기한 소송을 지속할 수 있도록 승인했고 해당 소송은 2019년 헬름스-버튼법의 유예조항이 해제되자 제기한 제1호 소송으로, 배상요청액은 2억8000만 달러임.

 

5월: 美 보스턴의 Claflin가 헬름스-버튼 법을 통해 세계 3위 시멘트 생산업체인 스위스 Lafarge Holcim사를 피고로 제기한 2억7000만 달러의 배상 소송이 양측 간의 합의에 의해 취하됨. 해당 소송 건은 헬름스-버튼법의 유예조항 효력 해제 이후 실질적 보상이 이뤄진 첫 번째 사례로, 전문가들은 해당 합의 건(원고측의 실질적인 승소)의 결과로 인해 바이든 행정부가 헬름스-버튼법 제3장의 유예를 다시 요구할 가능성은 낮을 것으로 전망

 

6월: 美 플로리다 연방법원은 헬름스-버튼 법을 통해 프랑스 주류업체 Pernod Ricard사를 피고로 한 소송을 관할권 부재로 기각

 

10월: 세계교회협의회(WCC)는 미국의 대쿠바 제재 해제를 촉구하는 서한과 함께 대테러지원국 해제, 헬름스-버튼법 3장의 적용 중단, 미국인의 여행제한 해제 등을 요구

 

3) 쿠바 내 반정부 시위

 

2021년 7월 11일 쿠바 수도 아바나를 비롯한 20여 개 지역에서 발생한 반정부 시위로 쿠바의 경제난, 물자부족이 지속되는 가운데 코로나19 여파 및 정권불안 등의 이슈가 SNS를 통해 확산되었다는 점이 복합적으로 작용하였다. 특히 이번 시위는 1994년 수도 아바나에서 발생한 시위 이후 30년만에 발생한 조직적 시위로, 경제난 타개를 요구하였던 94년 시위와는 달리 체제 변화를 요구하는 목소리가 두드러졌다.

 

미국, 스페인 등 주요국 정치인들은 해당 시위를 공개 지지하며 개입 가능성을 시사하기도 하였으며 쿠바 이민자들이 주로 거주하는 마이애미, 마드리드, 멕시코시티 등에서도 반정부 시위를 지지하는 시위가 개최되었다.

 

쿠바 정부는 해당 시위에 대해 폭력진압, 주동자 색출 및 구금, 인터넷 차단, 후속시위 개최 불허 등의 조치를 통해 시위의 확산을 막았으며 쿠바정부의 이러한 조치는 인권탄압 문제의 선해결을 요구하는 美바이든 행정부로 하여금 미국의 대쿠바 제재 완화를 더욱 더디게 하는 결과를 초래하였다.

 

반정부 시위 관련 주요 이슈는 아래와 같다.

7월: 바이든 대통령은 쿠바 전역에서 발생한 반정부시위에 대해 ‘평화적 시위를 할 권리, 자신들의 미래를 결정할 권리를 존중’한다며 지지를 표명하고 폭력진압을 주도한 정부부처, 군, 기관 및 주요관리 등에 대한 강력한 제재를 가할 것임을 발표

 - Antony Blinken 국무부 장관은 쿠바 정부가 해당 시위의 배경에 미국이 있다고 비난한 것에 대해 ‘심각한 실수’이며, 쿠바 당국의 ‘잘못된 관리와 억압에 대한 반응’이라고 평가

 - Francis Suarez 美 마이애미 시장은 FOX사와의 인터뷰에서 쿠바 내 반정부시위 참가자들을 돕기 위해 美 정부의 군사개입 및 폭격이 필요하다고 주장하였으나 추후 이를 번복함. 같은 날 Bob Menendez 美 상원 정보위원장은 쿠바 내 군사개입은 전혀 고려하고 있지 않음을 재확인

 - Barbara Lee 美 의원은 쿠바 내 반정부시위 관련해 평화적 시위에 대한 쿠바인들의 권리를 지지하며 미국은 인도적 지원, 특히 송금제한 폐지와 백신 및 식품 등에 대한 긴급 지원을 요구

 - Jen Psaki 백악관 대변인은 쿠바 내 반정부시위는 미국의 대쿠바 정책에 영향을 분명히 미칠 것이나 현재까지 대쿠바 정책에 대한 특별한 진전이 없음을 발표

 - 오바마 행정부 시절 美 국무부 서반구 담당 부차관보를 역임한 Juan Gonzalez는 Mega TV와의 인터뷰를 통해 ‘쿠바 반정부 시위는 지난 62년간의 공산주의, 쿠바정부의 실패에 대한 반작용으로 쿠바는 현재 공산주의 독재에 직면하고 있으며 미국의 위협을 핑계로 민중을 억압하고 있다’고 언급

8월: 美 상원은 공화당 의원 Marco Rubio, Rick Scott이 발의한 쿠바 내 검열없는 무료 인터넷 보급을 위한 기금 마련안 승인

 

9월: 바이든 대통령은 유엔총회 첫 연설에서 쿠바와 베네수엘라 같은 국가에서 민주주의를 ‘살아있는’ 상태로 유지하는 활동가들에 대한 지지를 확인한다고 발표, Bruno Rodriguez 쿠바 외교부 장관은 미 대통령의 발언에 대해 ‘세상을 미국정부에 복종하는 국가와 자주권을 지키려는 국가로 양분’하고 있으며 ‘도적적 권위가 부족’하다고 평가

 

10월: Diaz Canel 쿠바 대통령은 11월 15일에 예정된 2차 반정부 시위 주동자 기소 시 제재 강화를 예고한 美 정부를 ‘오만하다’며 일축

 

11월: 쿠바 국가평의회는 7월 반정부 시위를 지지하는 美 의회 결의안을 개입주의, 주권훼손으로 규정하며 거부함. 특히 워싱턴이 온라인 플랫폼을 활용하여 쿠바 내 혼란 및 불안을 조장하며 혁명 종식을 목적으로 한 캠페인을 지휘하고 있다며 비판

 - 바이든 美 대통령의 국가안보보좌관인 Jake Sullivan은 CNN과의 인터뷰에서 대통령이 후보시절 내걸었던 대쿠바 제재완화 공약 이행계획에 대한 질문에 대해 7월 11일 쿠바 전역에서 발생한 반정부 시위 이후 정책 이행을 위한 ‘상황’이 변화하였다고 답변

 - Ned Price 美 국무부 대변인은 쿠바 내 억압과 인권침해가 중단되지 않는다면 쿠바는 추가적 제재를 받을 수 있다고 경고

 - 쿠바 외교부 장관 Bruno Rodriguez는 최근 발생한 일련의 사건들이 쿠바 사회 붕괴를 목적으로한 조직된 작전으로, 그 주동세력으로 미국을 지목

 - 美국무부는 최종적으로 좌절된 11월 15일 반정부 시위와 관련, 억압과 구금 책임자인 쿠바 내무부, 군 고위관리직 9명을 제재 대상에 포함

 

4) 아바나증후군/영사업무

 

2월: 기밀해제된 미 국무부 문서에 따르면 ‘아바나 증후군’으로 알려진 美 외교관 음파공격에 대한 트럼프 행정부의 대응에 대해 총괄 책임자 부재, 비일관적 대응 등의 이유로 부적절하며 조율되지 못한 것(mismanagement and lack of coordination)으로 평가

 

6월: 美상원은 ‘아바나 증후군’으로 피해를 호소한 자국 외교관을 위한 보상제도를 승인

 

7월: 바이든 대통령은 美 국무부 및 재무부가 아바나 주재 외교관 증원 및 대쿠바 송금액 상향조정을 검토 중임을 발표

 

9월: 여러 의혹에도 불구하고 명확한 원인과 책임에 대한 결론을 내지 못한 ‘아바나 증후군’의 피해 외교관들에 대한 지원 법안에 대해 美하원이 만장일치로 의결

 

10월: 수천 명의 쿠바인들이 소셜미디어를 통해 주미대사관의 영사업무 재개를 요구함. 한편 2017년 이후 ‘아바나 증후군’으로 인해 쿠바 내 영사 서비스를 제3국(가이아나)으로 이전한 바 있음.

 

5) 기타

 

2월: 바이든 대통령, ‘쿠바에 대한 국가 비상조치’를 1년 연장 고시함. 해당 조치는 1996년 마미애미 망명단체인 ‘구조를 위한 형제들’ 소속 민간 항공기 2대 격추 사건 이후 발동됨.

 

3월: 美 국무부는 2020년 국가별 인권보고서를 발표하며 쿠바의 인권유린 상황을 비판했음. 디아스카넬 쿠바 대통령은 이에 대해 무가치하고 중상모략적이라 반응하며 미국의 경제봉쇄로 인해 쿠바국민의 피해가 가중되고 있음을 언급

 

4월: EU는 미국이 쿠바를 테러지원국 목록에서 제외하도록 중재할 의향이 있다고 Agencia Cubana de Noticias에서 보도

 

5월: 美 국무부 장관 Antony Blinken은 쿠바 정부가 테러와의 전쟁을 위해 워싱턴과 ‘완전히 협력하지 않는다’고 비난하였으며 이는 쿠바를 테러지원국으로 유지하기 위한 법적기반을 강화하기 위한 조치로 해석

 

7월: 美 국무부는 2020년 불법인력 파견 보고서를 통해 쿠바의 해외 파견 의료진에 대한 열악한 노동환경을 이유로 최하등급으로 평가하며, 기타 16개국과 함께 ‘블랙 리스트’에 등재

 

12월: John Godfrey 美 국무부 테러조정관은 쿠바의 테러지원국 해제 등에 대해 지속 검토 중이라 발표. 해당 연례보고서는 美 의회가 각국에 제공되는 원조 범위 등을 결정하는 가이드라인으로 활용

 

 

자료: 주요 외신, 미 국무부, 쿠바 외교부 및 KOTRA 아바나 무역관 자료 종합