전미철강노조, 미국 통상무역법 301조에 의거한 조사 개시 요청

전미철강노조(United Steelworkers Union)는 지난 3월 12일 미 무역대표부(United States Trade Representative, USTR)에 해양, 조선, 물류 분야에서 이루어지고 있는 중국의 불합리하고 차별적인 관행에 대해 공식적인 조사 개시를 요청했다고 밝혔다. 조사 청원에 참여한 노조는 전미철강노조를 포함해 총 다섯 곳으로 국제 기계 공학자 및 항공 우주 노동자 협회(Association of Machinists and Aerospace Workers), 국제 보일러 제작 노동자 협회(International Brotherhood of Boilermakers), 국제 전기 기술 노동자 협회(International Brotherhood of Electrical Workers), AFL-CIO 해상 무역부(Maritime Trades Department, AFL-CIO)이다. 이들 노조는 청원서에 중국 정부가 지난 20년간 글로벌 물류 네트워크를 장악하기 위해 다양한 비시장적 정책을 추진해 왔으며 상업용 조선업에 막대한 자금을 투자함과 동시에 자국 철강 생산업체에 저렴한 가격으로 원자재를 제공할 것을 강요하고 있다고 주장했다. 이에 미 무역법 301조에 따라 중국의 불공정 무역 행위 조사 개시를 청원했으며 미 무역대표부는 45일 이내 청원 내용을 검토하고 조사 개시 여부를 결정해야 한다.

미국 조선업의 과거와 현재

1920년, 제1차 세계대전 이후 미국의 국가안보와 해운산업을 보호하기 위해 미국 내 연안에서 사용되는 선박은 미국인이 75% 이상 소유하고 미국인 선원이 75% 이상이며 미국에서 건조된 배로만 운송되어야 한다는 일명 ‘존스법(Jones Act)’이 제정되면서 조선업은 미국의 자국 보호 산업 중 하나로 자리매김하게 되었다. 제2차 세계대전 이후에도 미국은 연간 45척 가량의 대형 상업용 선박을 건조해 내며 주요 조선업 국가 중 하나가 되었고 1975년까지 연 70척 이상의 상선을 제작하면서 놀라운 생산 능력을 보여준 바 있다. 그러나 이후 1980년대 로널드 레이건 집권 시절 정부의 조선업 보조금이 폐지되고 노동집약적인 조선업 산업 특성상 비교적 임금이 저렴한 동아시아 국가들에 점점 산업 우위가 넘어가게 되면서 미국이 글로벌 조선업계에서 차지하는 비중은 점점 감소했다.

지난 2월 13일 월스트릿저널은 영국의 조선·해운 분석기관 클락슨리서치(ClarksonsResearch)를 인용해 글로벌 상업용 선박 생산 점유율의 51%는 중국이, 26%는 한국이, 14%는 일본이, 5%는 유럽이 차지하고 있으며 미국은 ‘거의 아무것도 기여하지 못하는(contributes next to nothing)’ 상황이라고 언급했다. 다시 말해 중국이 생산하지 못하는 분량은 한국 또는 일본에서 생산되고 있다고 봐도 무관하다는 것이다. 또한 미국은 더 이상 많은 양의 상선을 생산하지 않고 있으며 남아있는 조선소들도 해군이라는 단 하나의 대형 고객만을 통해 사업을 이어나가고 있어 종종 인력 및 비용 문제를 겪고 있다고 밝혔다. 미국은 상선 수요 대비 제조 또는 유지·보수·정비(MRO) 역량이 뒤처지는 탓에 버지니아급 잠수함이 1년에 약 1.4척 정도밖에 생산되지 않는 상황이다. 선박 제조가 가능한 인력은 물론 제작된 선박을 건조할 수 있는 드라이독(dry dock) 등이 부족하고, 주요 부품들을 생산할 수 있는 공급 업체들이 한정적인 점도 문제점으로 꼽혔다. 월스트릿 저널은 중국의 글로벌 상업용 선박 생산 점유율이야말로 중국이 내륙 중심 국가에서 해상 강대국으로 변화하고 있다는 사실뿐만 아니라 조선업이 시진핑에게 있어 평화의 시대에는 세계 질서를 재구성하고 전쟁 시기에는 경쟁국들을 상대로 승리하기 위한 매우 전략적 자산임을 방증한다고 언급했다.

주: 2023년 글로벌 상업용 선박 생산 점유율

[자료 : Clarksons Research, Wall Street Journal(그래픽)]

시장조사기관 IBIS에 따르면 미국 내 조선업 수익 성장률은 상업용 선박의 경우 엔데믹으로 여행이나 국제 배송에 대한 수요가 높아지면서, 군사용 선박의 경우 미국 내 국방비 증가에 따른 관련 계약 수요가 높아지면서 2019년부터 2024년까지 5개년간 8%로 집계되었지만, 동일 기간 사업 개체수는 2.5% 감소한 것으로 나타났다. 전미철강노조 위원장 데이비드 맥콜(David McCall)은 금번 조사 개시 청원서에서 미국은 과거 30개의 주요 조선소를 보유했으나 현재는 그 수가 눈에 띄게 감소했으며 이제 남아있는 7만여명 이상의 조선업 및 관련 산업계 종사자들의 일자리마저 위태로운 상황이라고 언급했다. 그는 중국이 상업용 조선업을 통해 글로벌 무역 전반을 지배하고 있다고 강조하며 이에 대해 “신속히 대응하지 않으면 우리는 중국의 선박이 우리 항구로 가져오는 제품뿐만 아니라 중국산 선박에까지 의존할 것”이라고 언급했다. 그는 또한 조선업이 글로벌 공급망은 물론 해양 군사력에도 막대한 영향을 미치는 만큼 중국의 글로벌 조선 시장 장악은 막대한 경제적 결과를 초래할 뿐만 아니라 미국의 국가 안보까지 위협할 수 있다고 지적했다.

슈퍼 301조의 배경과 역사

전미철강노조가 청원한 조사는 미국 통상무역법 301조에 의거한 조사로 301조는 교역상대국의 불공정하거나 또는 차별적인 무역 행위 또는 특정 수입품목으로 인해 미국 내 교역(상품, 서비스 무역 및 투자)에 차질이 발생했다고 판단될 경우 대통령의 권한으로 넓은 범위에서의 무역 보복을 허용하는 조항이다. 1974년 미국 통상무역법에서 일반 301조가 제정된 이후 1988년 종합무역법 개정으로 신설된 ‘슈퍼 301조’는 일반 301조와 일부 차이가 있다. 

일반 301조는 1974년 미 통상무역법 내 불공정 무역 보복 절차인 301조부터 309조까지를 아우르는 조항이고 슈퍼 301조는 1988년 종합무역법 통과에 따라 특별조항인 310조가 더해지면서 붙여진 이름이다. 일반 301조는 관련 이해관계자의 청원이 있거나 미 무역대표부가 직권에 따라 불공정 무역 관행이 존재함을 자체적으로 판단했을 경우 조사를 개시하게 되지만, 슈퍼 301조는 미 무역대표부가 직접 국별무역장벽보고서(National Trade Estimate Report, NTE)를 발간해 불공정 무역 국가를 선별하고 우선협상 대상국으로 지정해 양자 협의를 통한 불공정 무역 관행 개선을 요구하고 원만한 협의가 어려울 경우 정식 조사를 개시할 수 있도록 한다. 또한 일반 301조가 교역 품목 또는 분야별로 상대국과 불공정 무역 관행에 관한 통상 협상을 추진하게 하는 것과 달리 슈퍼 301조는 해당 교역국을 포괄적으로 우선협상 대상국으로 지정하고 불공정 무역 관행 전반에 대한 광범위한 보복 조치를 고려할 수 있도록 한다. 

즉, 슈퍼 301조는 미국이 무역대표부를 통해 능동적으로 매년 주요 교역국의 교역 협정 및 정책, 현황 등을 조사하고 미국이 받는 영향을 종합적으로 검토하여 불공정한 무역행위를 하고 있다고 판단되는 국가들을 지정해 신속히 양국 협상을 개시하고 당해 불공정 무역행위를 제거하기 위한 협정을 체결하거나 그렇지 못한 경우 대통령의 권한으로 보복 조치를 허용하는 것이다.

슈퍼 301조는 당초 1989년부터 1990년까지 한시적으로 제정되었던 조항이었다. 의회 동의 절차를 거치지 않고 대통령의 행정명령만으로 광범위한 무역 보복조치를 취할 수 있다는 점이 자유무역의 취지와 맞지 않다는 의견도 있었다. 그러나 이후 빌 클린턴 정부에서 행정명령을 통해 세 차례나 해당 조항을 부활시켜 미 무역적자의 핵심 원인으로 손꼽혔던 자동차 문제로 한국과 일본이 우선협상 대상국으로 거론되기도 했다. 301조는 1995년 미국이 세계무역기구(WTO)에 가입한 이후 WTO의 분쟁해결절차에 따라 무역 분쟁을 해결하기로 약속함에 따라 전반적으로 잊히는 듯 했으나 트럼프 정권에서 6건의 조사가 개시되었고, 그중 중국과 유럽에 대한 보복 조치가 결정되면서 다시금 국제 통상의 수면위로 떠오른 바 있다.

한국 조선업에 미칠 영향은

전미철강노조를 필두로 미국의 중국 조선업 제재 움직임이 가시화되면서 우리나라 조선업이 받게 될 영향에 대한 다양한 분석들이 나오고 있다. 대한민국의 글로벌 상업용 선박 생산 점유율이 중국에 이어 2위인 만큼 미국의 중국 견제에 따른 반사이익이 기대된다는 것이다. 실제로 지난 2월 카를로스 델 토로 미 해군성 장관이 강한 해군력 구축에 필요한 조선업을 비롯해 방위산업 분야 한국과의 협력 방안 모색을 위해 부산, 울산, 거제 등에 위치한 국내 조선업체들을 방문한 바 있다. 미국 내 함선 유지·보수·정비 수요가 포화에 다다르면서 일부 수요를 우방국 위주로 재배치하려는 방안을 검토하기 위함도 방한 이유 중 하나로 꼽혔다. 그러나 단기적으로는 존스법 등의 제약에 따라 미국의 선박 구매 수요가 절대적인 편이 아니고 전 세계 선박의 절반 이상이 중국에서 건조된다는 점 등을 고려했을 때 우리나라 조선업이 받게 될 단기적인 수혜는 제한적이라는 분석도 있다. 미 대선을 앞둔 상황에 아직 미국의 301조 조사 개시가 본격적으로 진행되지 않았고 어떠한 조치가 취해질지 불확실한바 조금 더 상황을 면밀히 지켜봐야 한다는 의견이다.

주: 2024년 2월 카를로스 델 토로 미 해군성 장관의 HD한국조선해양 방문

[자료: America’s Navy]

시사점

캐서린 타이(Katherine Tai) 미 무역대표부 대표는 전미철강노조의 조사 청원 이후 “우리는 중국이 철강, 알루미늄, 태양광, 배터리, 핵심 광물 등 다양한 분야에서 의존성과 취약성을 만들어 미국 노동자들과 기업에 피해를 입히고 공급망에 실질적인 타격을 입히는 것을 목격해왔다” 며 “이번 청원 내용을 자세히 검토할 것”이라 언급했다. 뉴욕에 거주하는 산업 관계자 A씨는 무역관과의 인터뷰에서 특히 “대선을 앞둔 현재 대중국 교역 견제 조치나 301조 발동 여부 등은 대중의 관심을 받는 민감한 주제들” 이라며 “우리나라 조선업을 비롯해 앞으로의 글로벌 조선업 동향 전망을 파악하기 위해서는 시간을 두고 조사 개시 여부 및 진행 방향 등을 철저히 검토해야 할 것” 이라고 언급했다. 국가안보는 물론 공급망에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 미국의 중국 조선업 제재 움직임에 우리 기업들도 귀추를 주목해야 할 시점이다.

자료 : America Navy, Clarksons Research, Financial Times, IBIS WORLD, Wall Street Journal 및 KOTRA 뉴욕무역관 자료 종합