일본, 2026년 자전거 관련 도로교통법 개정 추진 배경

일본에서 자전거는 도로교통법상 ‘차량’으로 분류돼, 원칙적으로 자전거의 보도(歩道) 주행은 금지되고 있다. 일부 예외로 어린이, 고령자, 신체장애인 등에 한해 보도 통행이 허용되지만, 기본적으로는 차도 또는 자전거도로를 이용해야 한다. 이러한 제도는 자전거와 보행자의 공간 분리를 전제로 하고 있지만, 도심부의 협소한 도로 구조와 자전거 인프라 부족으로 인해 실상은 많은 이용자가 여전히 보도를 주행하고 있는 실정이다. 

<일본국내 자전거 관련 교통사고 발생 추이>

[자료:일본 경찰청 통계 기반, 일본손해보험협회 편집]

<일본국내 자전거 탑승 중 연령대별 교통사고 사상자 비율>

[자료:일본 경찰청 통계 자료]

최근 10년간 자전거 관련 사고 건수는 점차 감소하고 있지만, 전체 교통사고에서 자전거 사고가 차지하는 비율은 상승세를 이어가고 있다. 2013년에는 약 19% 수준이던 비율이 2023년에는 23.5%에 이르며 최고치를 기록했다. 이는 전체 교통사고는 줄고 있음에도 불구하고 자전거 사고의 상대적 위험성이 더욱 두드러지고 있음을 의미한다. 특히 사고의 연령별 구성에서도 고령자(65세 이상)와 청소년(15~19세)의 비중이 각각 19%, 18.5%로 높게 나타났으며, 14세 이하 어린이도 11.2%를 차지하고 있다. 이는 교통 규칙에 익숙하지 않거나 신체적 반응 속도가 저하된 계층이 자전거 사고에 특히 취약함을 시사한다. 

이외에도 스마트폰 사용, 역주행, 야간 무등화 주행 등 규범에서 벗어난 주행 행태들이 사고를 유발하는 요소로 지적되고 있으며, 특히 최근 급속히 확산되고 있는 전기자전거와 킥보드 등 개인형 이동수단(PM)은 기존의 교통 규제로는 대응이 어렵다는 문제의식을 낳고 있다. 이러한 배경에서 일본 경찰청은 2026년부터 도로교통법을 전면 개정해 자전거 이용 환경을 제도적으로 정비하고, 실제 인프라 개선과 연계된 종합적인 대응을 추진하고 있다. 

도로 환경의 현실: 좁고 복잡한 일본의 도심 도로 

일본 대도시, 특히 도쿄나 오사카의 중심부는 도로 폭이 좁고, 차량·자전거·보행자가 같은 공간을 혼재해 사용하는 경우가 많다. 국토교통성에 따르면 전체 자전거 도로 계획 거리(18,438km) 중 실질적으로 정비가 완료된 구간은 약 3617km(20%)에 불과하다. 나머지 대부분은 차량과 자전거, 또는 보행자와 자전거가 혼재된 상태로, 교통사고 위험이 높은 구조적 환경에 놓여 있다. 특히 보도에는 간판, 광고물, 가로수, 주차된 자전거 등 물리적 장애물이 많아 자전거 이용자가 차도를 피해 보도로 주행하는 사례도 빈번하다. 이로 인해 고령자나 어린이 등 취약 보행자와의 충돌 가능성도 상존하며, 사고는 주로 보도 겸용 구간이나 교차로 등에서 집중 발생하는 경향이 있다. 이 같은 현실은 단순히 법·제도 정비뿐만 아니라, 실질적인 인프라 개선이 병행돼야 함을 시사한다. 

협소한 도심에서의 자전거 주행 공간 확보 전략 

일본은 도로 확장이 현실적으로 어려운 도심에서도 다양한 형태의 자전거 주행 공간을 확보하려는 방향으로 정책을 추진하고 있다. 자전거 도로를 신규로 건설하기보다는, 기존 도로 공간을 재구성하거나 주행 흐름을 조정하는 방식으로 접근하는 것이 특징이다. 

<가나자와시 중앙분리대 제거를 통한 자전거 주행 공간 확보 사례>

[자료: 일본 국토교통성]

<이노카시라도로 차로 수 축소를 통한 자전거 주행 공간 조성 사례>

[자료: 도쿄도 건설부 자료]

예를 들어, 일본 경찰청과 국토교통성은 차량 차로 수를 줄이거나 중앙분리대를 제거해 자전거 공간을 확보하는 등 기존 도로 구조의 조정으로 대응하고 있다. 이 같은 방식은 새로운 공간을 만들기 어려운 도심지에서도 비교적 실현 가능성이 높다. 

<일본의 자전거 도로 유형별 사례>

[자료: 일본 국토교통성]

이처럼 일본은 도로 폭이 제한된 환경에서도 공간을 세밀하게 구분하거나 용도를 조정해 자전거 주행 환경을 확보하는 방향으로 대응하고 있으며, 이는 자동차 중심의 도로 구조가 고착된 한국 도심과는 차별화되는 접근으로 평가된다. 

도로 외 설비 확충: 자전거 주차장과 자동화 시스템 

자전거 인프라 정비에는 주행 공간뿐만 아니라 주차 공간 확보도 중요하다. 일본의 대도시권에서는 자전거 주차 공간 부족이 방치 자전거, 도로 혼잡, 사고 유발 등 다양한 문제로 이어지고 있어 이에 대한 대응도 병행되고 있다. 

<고베시 롯코도역 인근 기계식 자전거 주차장 설치 예상 조감도>

[자료: GIKEN LTD홈페이지]

국토교통성은 「자전거 활용 추진계획」을 통해 공공 자전거 주차장의 확충을 추진 중이며, 일부 도심 지역에서는 자동화 주차 시스템도 도입되고 있다. 예를 들어 도쿄 스기나미구나 고베시 등의 사례에서는 지하 형 기계식 주차장이 설치돼 있으며, 리프트를 활용해 자전거를 자동 보관·반출하는 방식으로 운영된다. 이러한 자동 주차 시스템은 지상 공간이 부족한 지역에서 지하 공간을 효율적으로 활용함으로써 도시 혼잡 완화와 보행 공간 확보, 자전거 도난 방지 등의 측면에서도 긍정적인 효과를 보이고 있다. 

도로시공사 M사 임원 인터뷰: “현실적인 공간 제약 속에서의 대안이 필요하다” 

도로 업계 관계자는 “이론적으로 자전거 전용 도로를 충분히 확보할 수 있다면 보행자와의 충돌 위험을 줄이고, 자전거 이용자 역시 보다 안전하고 쾌적한 환경에서 주행할 수 있을 것”이라고 전제하면서도, “하지만 일본의 도심부는 도로 폭 자체가 워낙 제한적이기 때문에 현실적으로 전용 도로 확보는 매우 어렵다”고 지적했다. 이러한 이유로, 실제 현장에서는 자전거 전용 통행대나 혼재 도로와 같은 공간 효율성이 높은 형태의 도입이 우선적으로 검토되고 있다고 한다. 특히 기존 도로를 활용해 파란색 도료 등으로 자전거 주행 공간을 시각적으로 구분하는 방식은 비교적 초기 설치 비용이 적고 도입이 용이하다는 장점이 있다. 

그러나 “이러한 방식은 차량과 공간을 공유하기 때문에 자전거 안전 확보에는 한계가 있으며, 차량 통행으로 인한 도료의 마모가 심해 5년에서 10년 주기로 정비가 필요하다. 이에 따라 장기적으로는 유지·보수에 따른 비용 부담도 고려해야 한다”는 현실적인 지적도 함께 제기됐다. 이러한 현장 의견은 단순한 설치 중심의 논의에서 나아가, 유지 가능성과 지속성까지 고려한 자전거 인프라 전략의 필요성을 보여준다. 

시사점

한국에서 자전거 이용이 점차 증가하는 가운데, 이에 맞는 규칙과 법 제도, 인프라 확충이 사회적 과제로 부상하고 있다. 한국은 자전거 도로 설치를 주요 정책 수단으로 활용해 왔지만, 공간 확보가 어려운 도심 지역에서는 새로운 물리적 자전거도로를 구축하기보다는 기존 차로를 재구성하거나, 특정 구간의 용도를 조정하는 방식으로 자전거 주행 공간을 확보하는 접근이 보다 현실적일 수 있다. 이는 일본이 도로 확장이 어려운 상황 속에서도 기존 도로를 재배치해 자전거 주행 환경을 확보해 나가는 사례에서 확인할 수 있다. 

또한 일본의 사례처럼, 반사 도료, 노면표지병, 자전거 전용 신호등 등 비교적 소규모의 안전 설비 중심으로 점진적인 개선을 추진하는 방식은 공간이 제한된 한국 도심에도 적용 가능성이 높다. 이러한 설비는 설치와 유지 비용이 상대적으로 적고, 교통사고 예방 효과도 기대할 수 있어, 좁은 도심 지역을 중심으로 실효성 있는 대안이 될 수 있다. 

이와 함께, 자전거 주차 공간 부족 문제도 해결해야 할 중요한 과제로 꼽히고 있다. 일본에서 도입되고 있는 지하형 기계식 자동 주차장 등은 단순히 자전거를 보관하는 기능을 넘어, 도심 공간의 효율적 활용과 도로 혼잡 완화, 도난 방지 등 다각적인 효과를 거두고 있다. 이는 한국에서도 자전거 인프라를 물리적 확충에만 의존하지 않고, 운영 효율성과 도시 전반의 교통 환경까지 고려한 시스템적 대응으로 전환해 나가야 함을 시사한다. 

자료: 일본 경찰청, 국토교통성, 경제산업성, 환경성, 일본경제신문, 아사히신문, 도쿄도 및 주요 지자체 홈페이지, 각종 자전거 정책 보고서, KOTRA 도쿄무역관 자체조사 종합 등