멕시코 에너지 개혁, 어디로 가는가

- 국가 경제성장의 최대 변수 -

- 하반기에 민자참여허용 개정법 통과 예상 -

작성일자 : 2008.4.29.

엄기웅 멕시코시티무역관

abelum@kotra.or.kr

□ 멕시코 에너지 개혁의 배경과 의미

 ○ 멕시코의 에너지 개혁은 높은 원유 매장량에도 낮은 기술과 투자·비효율적 공기업 운영으로 인해 원유를 수출하고 석유를 절반 가까이(국내소비량의 40.3%인 86만 배럴, 116억 달러, 2007년) 수입해야 하는 멕시코의 비효율적 원유산업을 개혁하고자 하는 신자유주의 칼데론 정권에 의해 진행되고 있음. 개혁 논의의 수준은 민영화는 하지 않고 정제·송유·저장·합작 심해유전 개발에 있어 민간기업의 계약 범위를 확대해 민자 유치를 확대하는 것임.

 ○ 하지만, 에너지 개혁은 복합적 함의를 담고 있음. 우선 정치적으로 신자유주의 대 민족주의의 대립이라고 볼 수 있음. 1982년 멕시코 외채위기가 불러온 국가개혁과 신자유주의 정책은 전기와 석유를 제외한 산업 전 부문의 민영화를 실현시켰으나, 그 결과는 외채상환의 성과에도 전반적으로 만족스럽지 않았음. 원인은 정치권의 부패로 인한 민영화 대금의 비효율적 사용, 공정한 감독 및 규제 부족과 이로 인한 경쟁체제 형성 실패임.

 ○ 따라서, 지금의 에너지 개혁은 CFE(연방전력공사)와 더불어 마지막 남은 거대 공기업인 PEMEX(국영 석유공사)에 대한 신자유주의와 민족주의의 힘겨루기라고 할 수 있음. 민족주의 세력이 민영화의 경험은 빈부격차 심화·민족주권 상실 등 국가발전을 방해했다고 주장하는 반면, 신자유주의 세력은 과거 잘못된 민영화 경험을 반면교사로 삼아 철저히 준비한다면, 에너지 개혁을 통해 효율적 경제발전을 이룰 수 있다고 주장하고 있음.

 ○ 둘째, PEMEX라는 공기업의 특수성에 기인함. PEMEX는 단순한 공기업이 아니라 1938년 국영화 되면서 멕시코 혁명정신을 대변하면서 멕시코 경제발전과 사회안정을 책임진 국민의 사랑을 받아온 국가기업으로 멕시코 연방정부 예산의 1/3을 책임져 왔음. 하지만, 기업운영의 비효율성과 노조의 부패가 노정되면서 최근 멕시코 국민은 PEMEX에 대한 개혁을 바라는 동시에 국민의 마지막 자존심인 자원 주권으로 대변되는 PEMEX를 지키려는 열망이 복합적으로 섞여 있음.

설립 70주년을 맞은 PEMEX CI

PEMEX 개요(2007년)

자료원 : PEMEX Annual Report

 ○ 따라서 최근의 에너지 개혁 관련 대립은 새로운 것도 아니며, 1990년대 중반 이후 잘못된 민영화의 부작용이 드러나면서 이미 예정돼 있던 것임. 최근 20년간 진행돼 온 ‘공기업을 통한 국가의 역할이 분리되는 과정’에서 국가의 역할은 축소되고 benefactor state에서 promoter state로 기능 변화(가 요구)돼 왔으며, 민영화된 독과점 기업들은 정부와 유착해 과거의 사회적 책무(고용확대, 물가안정을 통한 국가경제 발전)를 버리고 이윤추구에 집중해 왔음.

 ○ 지금의 에너지 개혁을 둘러싼 찬반논란은 PEMEX의 현 상황에 대한 상이한 분석·제대로 된 개혁을 할 수 있느냐에 대한 다른 시각에서 출발하고 있으며, 20년간 민영화의 열매와 폐해를 겪어온 국민이 어떻게 국민적 합의점을 찾느냐가 향후 에너지 개혁에 있어 중요한 변수라고 할 수 있음.

□ 멕시코 에너지 개혁 논의 과정

 ○ 최근 한달 간의 에너지 개혁 논쟁은 크게 4단계로 구분할 수 있음. 1단계는 정부가 개혁안이 아닌 개혁 보고서 발간을 통해 좌파 야당의 반응을 모색한 단계이고, 2단계는 좌파야당과 국민의 여론을 일부 수용해 완화된 개혁법안을 의회에 제출했으나, 좌파야당이 통과저지를 위해 의사당을 무력점거한 시기임. 3단계는 개혁 추진세력과 반대세력이 치열한 언론플레이와 비난 이면에 논의의 합의점을 찾으려고 노력하는 시기이며, 이때 각 50일과 120일의 토론기간을 갖자는 제안을 하게됨. 마지막 단계는 최종 71일 간 에너지 개혁과 관련된 23개 주제에 대한 토론을 갖자고 합의하는 단계이며, 이로써 상반기 정기국회(2.1.~4.30.) 내 개혁법안 통과는 불가능한 것으로 일단락됨.

 ○ 1단계 :  정부, PEMEX(국영석유공사) 개혁보고서 의회 제출(3.31.~4.9.)

  - 조지나 케셀 에너지부 장관과 헤수스 레예스 에롤레스 PEMEX 사장은 PEMEX의 향후 진로에 관한 정부의 계획을 담은 ‘에너지분야 보고서’를 만들어 각 당 및 의회 관계자에게 보내고, 활발한 토론을 통해 에너지 개혁법이 4월 정기 회기 중 제정되기를 기대한다고 말함.

  - 이에 대해 PRD 의원 대다수 및 일부 PRI 의원들조차 정부가 개혁법안이 아닌 단순한 보고서를 제출한 것은 에너지 개혁과 관련한 부담을 국회로 돌리기 위한 술수라고 비난함.

  - 상반기 정기국회(2.1.~4.30.) 내에 개혁법 제정에 실패할 경우 차기 논의는 하반기 정기국회(9.1.~12.15.)로 넘어갈 수밖에 없음. 임시국회 소집은 운영위원회(하원 19, 상원 18 등 총 37명으로 구성)의 2/3의 동의를 얻어야 하는데, PAN(국민행동당·여당)과 PRI(제도혁명당·중도 야당)를 다 합치더라도 위원회 의석수가 2/3에 못 미쳐 사실상 PRD 및 군소 야당의 동의 없는 임시국회 소집은 불가능함.

  - PEMEX 개혁(민자참여 허용)과 관련한 3월 31일의 Reforma지 여론조사에서 전체적으로 반대의견이 찬성의견보다 약간 높았으며, 고학력자·PAN 지지자들의 찬성율이 높았고, 중부지역·PRD 지지자의 반대율이 높았으며, 저학력자·남부지역·PRI 지지자의 의견 유보율이 높았음. 지역별·학력별 지지정당별 여론은 다음과 같음.

자료원 : 멕시코 종합일간지 Reforma

  - 본 개혁안 보고서의 목적은 PEMEX의 경영·자금·기술 능력을 향상시키기 위한 것이며, 이를 위해 분야별 전문기업의 도움이 필요하다고 적고 있음. 특히 PEMEX가 직면한 난관은 단순한 자금문제가 아니라 경영·기술·집행 능력의 문제를 포함한다고 함. 또한, 외국 에너지 공기업의 민간자본 유인을 통한 발전 사례도 조사해 수록하고 있음.

  - 이 보고서에서 PEMEX가 멕시코 경제발전의 동력이 되기 위해 갖춰야 할 9가지 요건을 언급하고 있는데 다음과 같음.

    1) 감소하는 주요 유전의 원유 매장량의 효율적 관리, 2) 감소하는 원유매장량을 탄화수소로 대체 노력, 3) 생산 플랫폼 중기 계획 유지, 4) 석유 수입 감소 노력, 5) 생산성 향상 노력, 6) 재정 운영 투명성 및 효율성 확보, 7) 산업 안전 및 환경 보호를 위한 PEMEX 역할 개선, 8) 원유 매장량 증대 노력, 9) 지속성장 가능을 위한 재정 불균형 개선

 ○ 2단계 : 정부 개혁안에 대해 좌파야당 의회 점거후 과격한 대치 (4.10.~13.)

에너지 개혁법안 상정 저지를 의회를 무단 점거한 좌파야당의원들

자료원 : Reforma 홈페이지

  - 정부는 좌파야당과 국민여론을 수렴해 법안을 만들었다며 제출했으나, 보고서와 크게 달라진 점은 없음. 개혁안의 주요 내용은 PEMEX를 민영화하지 않고 정제·송유·저장 그리고 합작 심해유전 개발 부문에 있어 민간기업 계약 범위를 확대해 민자 유치를 증가시키는 것을 주요 골자로 하고 있음.

  - 이에 에너지개혁법안 상정 제지를 목적으로 PRD를 비롯한 일부 야당의원들은 국회 본희의장을 4월 10일부로 점거함.

  - 국민행동당(PAN), 제도혁명당(PRI), 녹색환경당(PVEM)의 상원의원들은 민주혁명당(PRD)에 국영석유공사 개혁과 관련해 우선 50일간 논의를 하자고 제안했으나 거절당함. PEMEX 개혁 반대세력은 확대진보전선(FAP)을 구성하고 PRD의 로페스 오브라도르 의원(전 대선주자)가 대표를 맡음. FAP은 PRD, 노동당(PT), Convergencia 당 소속의원들로 구성됨.

  - 한편, 칼데론 정권이 제출한 법안에 대해 업계 전문가들은 이 정도로는 민간 또는 외국기업의 입장에서 자원에 대한 접근이 여전히 제한돼 있어, 민간 투자를 끌어오는 유인으로는 역부족이라는 평가를 했음.

  - 한편, 정기회기는 2.1.~4.30., 9.1.~12.15.이며, 차기 총선은 2009년 7월에 있음. 국회 및 상임운영위원회(상하원 합동위원회로 2/3의 의결로 임시회기 소집 권한) 구성은 다음과 같음.

멕시코 상하원 의회 및 상임운영위원회 구성                      

자료원 : 멕시코 의회

  - 로페스 오브라도르(AMLO) 의원의 ‘정부가 제출한 에너지개혁법안은 PEMEX 민영화를 의미’한다라는 주장에 대해 Georgina Kessel 에너지부 장관은 ‘말도 안되는 거짓말’이라며, “민간자본이 PEMEX 주식(소유권)을 가질 수 없도록 하는데 민영화가 말이 되느냐”며 반박함. 이에 대해, 오브라도르 의원의 주장은 과거 경험에 의해 결국 공기업 매각으로 이어지지 않을까라는 우려에서 나왔다는 분석이 있음.

  - 여론조사기관인 GEA-ISA의 4월 14일 전화 여론조사 결과 1) 에너지개혁법안이 민영화 법안이냐에 대해서는 아니다(69%), 맞다(23%), 2) AMLO가 개혁반대를 위해 무력시위 소집하는 것을 찬성하느냐에 대해서는 아니다(76%), 그렇다(20%), 3) 에너지개혁 반대행동(시위)에 동참할 준비가 돼 있느냐에 대해서는 아니다(80%), 그렇다(17%), 4) 계획 중인 반대시위가 평화적일 것이라고 믿느냐에 대해서는 아니다(67%), 그렇다(25%), 5) 의회에서 법안 상정을 무력저지하는 것에 대해 전반적으로 찬성하는가에 대해서는 아니다(71%), 그렇다(20%), 6) 여당 및 일부 야당의원들의 모임인 Congreso de la Union쪽에서 개혁법안에 대해 토론할 시간을 갖자는 제안을 반대모임이 거부한 것에 동의하는가에 대해서는 동의하지 않는다(68%), 동의한다(23%)로 나타남. 여론은 개혁법안이 의회 및 사회에서 평화적으로 토론되고 처리되기를 희망하는 것으로 나타나, 의회를 점거한 좌파야당에 대한 반대여론이 높아졌음이 드러남.

  - 한편, 브라질 석유기업 Petrobras의 Jose Sergio Gabrielli de Azevedo 사장은 “Petrobras는 심해유전개발과 관련해 언제든지 참여할 준비가 되어 있다. PEMEX의 답변을 기다리고 있다.”고 말해 민자참여에 높은 관심을 나타냈으나, 이는 멕시코 대통령이 먼저 제안했음이 나중에 드러남.

 ○ 3단계 : 개혁을 위한 토론 기간 협상(4.14.~4.24.)

  - 50일간 PEMEX 개혁을 논의 후 개정법을 결정하자는 국민행동당·제도혁명당·녹색환경당의 4월 14일의 제안에 대해, PRD·노동당·Convergencia당 소속의원들로 구성된 PEMEX 개혁 반대모임인 확대진보전선은 거부입장을 변경해 120일 논의 후 개정법을 결정하자고 4월 15일 역제안함.

  - 본 제안의 배경에는 실력 상정 제지에 대한 국민의 반감 여론이 많이 작용했음. 그러나 120일 제안에 대한 4월 16일의 전화 설문(성인 543명) 조사 결과, 69%가 이는 논의를 연기하기 위한 행동일 뿐이라고 생각하고 있음.

 ○ 4단계 : 에너지 개혁 71일간 논의 합의(4.25~)

  - 양 진영 간에 모든 이해당사자가 참여하는 토론기간을 71일간(5.13.~7.22.) 갖기로 합의함에 따라, FAP(확대진보전선; PRD·노동당·Convergencia당 소속의원들로 구성된 PEMEX 개혁 반대모임)은 4월 25일 13:40분 애국가를 부른 후, 16일 간의 의회 점거를 끝내고 철수함. 그러나 향후 하반기 정기국회에서 상의없는 에너지 개혁법안 통과 시도 움직임이 보일 경우, 다시 의회를 점거하겠다고 경고함.

  - 5월 13일 이후 에너지상임위 주관으로 상원에서 매주 화, 목요일 12시부터 진행될 대토론회에서 에너지 개혁의 원칙, 헌법 조항 위배 여부 연구, 원유 탐사 및 채굴, PEMEX 조직과 경영 분석, 공공사업 계약법 연구, 기업 투명성 연구, 자급가능성 연구, PEMEX 회계제도 분석, 탐사기술 분석, 외국자본과 국제법 연구 등 23개 분야에 걸쳐 국내 모든 이해 당사자가 참여하는 토론회를 가질 예정이며, 국회방송을 통해 생중계됨.

  - 한편, 멕시코에서 일반 법률 제개정은 하원은 재적 과반수 참석, 참석자 과반수 의결, 상원은 재적 2/3참석, 참석자 과반수 의결로 가결되며, 에너지 개혁법안은 이에 속함.

여야 합의 후 평화적 시위를 진행 중인 좌파야당 지지자들

자료원 : La Jornada 홈페이지

□ 전망 및 시사점

 ○ 통과전망

  - 개혁법안 통과를 위한 임시회기 소집은 2/3라는 임시회기 소집 의결정족수에 비춰 힘들 것으로 보이고, 하반기 국회(9.1.~12.15.) 중 처리해야 할 것으로 보임.

  - 하반기 정기 국회에서는 예산안 처리 문제 및 하원 총선(2009년 7월)과 관련한 정당 간 이해 관계에 의해 새로운 변수가 등장할 것으로 보여 법안 통과의 결과는 예측하기가 힘드나 개혁 드라이브를 한 번 놓친 상태에서 강력한 에너지 개혁을 진행하는 것은 더욱 힘들 것으로 보임.

  - 그렇다 하더라도 PEMEX가 처하고 있는 현실은 어떤 방식으로든 민자참여를 허용해야 하는 입장이므로, 미약한 수준일지라도 개혁법안은 통과될 것으로 보임.

  - “나는 PAN이나 PRD 어느 정당 지지자도 아니지만, PEMEX 개혁은 신중해야 한다고 본다. 멕시코 국민은 과거의 경험상 조금 개방하면 나중에 다 갖다 바쳐야 한다는 것을 알고 있다. 따라서, PRD의 과격한 행동도 이해할 수 있는 부분이 있다. 개혁을 하는 데 있어서 가장 중요한 부분은 부패한 정치와 경제의 유착관계를 어떻게 끊고 진정한 국가경제발전에 도움이 되는 개혁을 하느냐라고 생각한다. 우리는 정직하고 진실한 정치인이 필요하지만 애석하게도 아무도 없다.” 택시운전사 Fernando Hernandez(4월 28일 08:00)의 말에서 멕시코 중산층의 평균적인 의견과 기대수준을 엿볼 수 있음.

 ○ 한국기업에 주는 시사점

  - 칼데론 정권의 개혁법안은 애초의 개혁 취지에서 여론 및 야당의 반대를 수용해 약화된 개혁법안임. 핵심 내용은 민영화는 하지 않고 정제·송유·저장 그리고 합작 심해유전 개발 관련 민간기업 계약 범위를 확대해 민자 유치를 확대하는 것을 주요 골자로 하고 있음.

  - 전문가의 의견은 이 정도로는 민간 또는 외국기업의 입장에서 자원에 대한 접근이 여전히 제한돼 있어 민간투자를 끌어오는 유인으로는 역부족이라는 평가이어서, 법안이 통과되더라도 민간기업의 참여는 제한적 증가 및 단기적인 접근이 주를 이룰 것으로 보임.

  - 한국기업의 입장에서는 자원확보 차원이라기보다는, 경쟁우위를 지니는 Refinery 플랜트·해상플랫폼 건설 등 대형 프로젝트 수주를 통한 외화 획득에 초점을 맞춰야 할 것으로 보임.

  - 또한, 장기적인 전략차원에서 경쟁우위 분야의 공사 수주를 위해 관련 정보수집에 주력하고, 현지법인 설립 최소기간 이행 등 입찰에 필요한 조건들을 충족시킬 수 있는 준비를 단계적으로 해야 할 것으로 보임(자세한 정보는 KOTRA 발간 ‘멕시코 투자가이드’의 법인 설립 및 투자관련 사항 참고).

자료원 : 멕시코 종합일간지 Reforma, La Jornanda, 경제일간지 El Economista, El Financiero, 멕시코 의회 관계자 및 일반 국민 인터뷰, ‘멕시코 공기업의 역할’ 석사논문, 무역관 분석 종합