문두스 법무법인, 엄기웅 대표변호사

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멕시코, 판사직선제를 골자로 하는 사법 개혁안 의회 통과

멕시코에서 판사 직선제를 위시한 일련의 사법개혁이 2024년 9월 16일부로 발효됐다. 당장 내년에 연방 대법관 전원을 비롯해 모든 판사를 선거로 50~100% 뽑고, 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사는 2027년에 나머지 50%를 선거로 뽑게 된다. 판사 직선제는 우리에게는 익숙한 현상은 아니다. 민주주의에 대한 도전과 삼권분립의 훼손으로까지 보인다. 외국 자본이 철수할 가능성을 우려하는 목소리도 있다. 하지만 정말로 그런 것일까? 본 기고문을 통해 판사 직선제를 하게 된 배경, 헌법 개정 내용, 이를 걱정하는 세력들의 반대 논리, 사법 개혁을 찬성하는 자들의 찬성 논리, 우리 기업에 주는 함의에 대해 살펴봤다.

사법 개혁 배경

6년 전 대통령에 당선된 암로(AMLO, Andrés Manuel López Obrador)는 4T(제4차 변혁, ‘할 수 있다는 정신적 변혁을 통해 국가를 재건하겠다’)를 국가 철학이자 중장기 전략으로 삼았다. 그리고, 정부 재정 긴축화, 민영화되었던 신재생 발전 위주의 에너지 부문 재국유화, 정유시설 확충에 의한 정유 자급 달성, 최소 급여 인상을 통한 극빈층 감소, 밀린 세금 징수를 통한 세수 증가, 정부 부처 지방 분산화와 지역 개발 및 전략적 투자 유치를 통한 국가 균형발전 촉진, 사회 소외계층에 대한 복리 후생 확대 등의 정책을 추구했다.

많은 부분에 있어서 원했던 목표를 달성했으나, 사법부의 반대로 굵직굵직한 추진 사업들을 달성하지 못했다. 예를 들어, 스페인 기업들의 재생에너지 발전시설의 높은 가격의 전력 판매 권한을 회수하려는 시도는 사법부의 기업 옹호 판결 때문에 연방 법률을 바꾸었음에도 성공하지 못했다. 또한, 국내 대기업과 글로벌 기업의 조세 불복 소송 및 헌법소원 판결에서 국세청이 몇 차례 패소한 사례가 발생하면서, 멕시코의 명목세율에 대비한 유효세율(Effective Average Tax rate) 비중은 OECD 국가 중 최하위 수준에 머물고 있다. 사법부의 높은 급여(대법관은 대통령보다 높음)와 신탁기금(Fideicomiso)를 통한 방만한 복리후생 운영은 국민의 따가운 눈총을 받아왔다. 이러한 맥락 속에서 멕시코 정부는 높은 국민 지지율을 바탕으로 헌법 개정을 통해 직선제로 판사를 뽑고, 방만한 재정을 손보며, 판사의 잘못을 국민이 고발할 수 있도록 제도를 개선하고자 했다.

헌법 개정 내용

헌법 개정의 중요한 내용은 크게 첫째, 판사 직선제, 둘째, 대법원장과 대법원 행정처의 권한 축소, 셋째, 비위 판사에 대한 징계 강화, 넷째, 사법부 재정 긴축으로 볼 수 있다. 이 네 가지 개정 사항을 염두에 두고, 헌법 조항 순서에 따라서 주요 여섯 가지 헌법 개정 내용과 핵심 경과 규정을 살펴보고자 한다.

(1) 제 17조: 신속히 재판받을 권리

헌법 제 17조는 국민의 재판 받을 권리에 대한 기본권 조항을 다루고 있다. 기존 조항은 법률로 정해진 기간 내에 최대한 신속하고, 완전하며, 공정하게 재판을 받을 권리를 규정하고 있었다. 이번 헌법 개정으로 구체적으로 6개월의 기간을 원칙으로 정하여 모든 심급의 연방 재판에 적용(형사소송은 예외) 하도록 하고, 만약 6개월 내에 선고를 내리지 못할 경우 그 사유를 고등징계법원에 즉시 통보하도록 하고 있다.

(2) 제 94조: 연방 사법부 조직과 운영

이번 개정에서 연방 사법부 재판 체계에 대해서는 손대지 않았으나, 운영에 있어 비대해진 연방사법위원회(한국의 대법원 행정처에 해당)를 두 개로 나누고, 비리 법관 처벌을 강화하는 등 대대적인 개혁을 단행했다. Impunity(불처벌)를 방지하고, Corruption(부패)을 예방하며, Inefficiency(비효율)를 감소시키기 위한 목적으로 총 6개의 구체적인 주요 개혁 조치를 단행했다.

① 행정 및 처벌 담당 기관

(기존) 연방사법부 조직의 행정, 감사, 처벌을, 연방대법원을 제외하고, 연방사법위원회(Consejo de la Judicatura Federal)가 담당

(변경) 연방대법원을 포함하여 연방사법부 조직의 행정은 독립 사법행정기관(órgano de administración judicial)이 담당하고, 처벌은 고등 징계법원(Tribunal de Disciplina Judicial)이 담당

② 연방 대법원 구성 및 대법원장 선출 방법

(기존) 연방대법관은 총 11명. 2개의 소부 (민사 형사 & 행정 노무)와 전원합의부를 둠

(변경) 연방대법관은 총 9명으로 축소. 2개의 소부 폐지하고 전원합의부만 둠. 대법원장 임기는 2년으로 하되, 국민 선거 최다 득표자 및 차순위 득표자 순으로 돌아가며 대법원장직 수행

③ 연방 1심 및 2심 법관 선발 및 구성

(기존) 없음

(변경) 연방 1심과 2심 법원 판사는 동 헌법 제96조에 의거하여 (국민 투표 방식으로) 선출한다.

④ 판사 보수 상한선

(기존) 연방사법부 각 심급법원 판사들의 보수(remuneraciones, 급여 및 기타)는 임기 중 감소될 수 없다.

(변경) 연방사법부 각 심급법원 판사 및 직원의 보수(remuneraciones, 급여 및 기타)는 대통령의 보수보다 높을 수 없고, 임기 중 감소될 수 없다

⑤ 대법관 임기

(기존) 연방대법관 임기 15년

(변경) 연방대법관 임기 12년

(3) 제95조: 대법관 자격

이번에 연방 대법관의 자격과 관련하여 학교 성적과 같은 객관적 조건이 추가되어, 2개의 실질적인 내용이 변경됐다.

① 최저 연령

(기존) 만 35세 이상

(변경) 폐지

② 변호사 자격증 등

(기존) 임명일 기준 최소 10년 이상 변호사 자격증 보유

(변경) 헌법 제 96조 제 1항에 의거한 선거 시행 공표일 기준 변호사 자격증 보유. 학부, 석사, 박사, 또는 특별전공과정의 학점이 전체 평점 8점 (10점 만점) 이상, 전공과목 평점 9점 (10점 만점)이 될 것. 최소 5년 실무 경험이 있을 것

(4) 제 96조: 법관 선출 방법

이번 개정은 연방 대법관뿐 아니라 1심과 2심 법원 판사에 있어 국민 선거에 의한 선출 방식과 과정에 대해서도 자세히 규정하고 있다.

(기존) 대통령의 (단수 또는 복수) 후보 제청에 대해 연방 상원에서 표결에 부쳐 2/3 이상의 찬성으로 승인하고, 대통령이 임명한다. 만약 30일 내 상원에서 표결하지 않으면, 제청한 후보(들)를(중에) 대통령이 임명한다. 만약 상원 표결 결과 부결이 나오면, 대통령이 새로운(단수 또는 복수) 후보를 제청하고, 이 후보(들)를 상원이 불승인하더라도 대통령이 재량으로 임명한다.

(변경) 국민 직선제로 변경되었고, 연방 대법관과 하급심 법관 선출에 대해 규정했다. 연방 대법관, 연방 선거 고등법관, 연방 고등 징계법관은 9대 1의 경쟁률로, 연방 고등 순회 법관, 연방 1심 법관은 6대 1의 경쟁률로 선출하게 했다.

(5) 제97조: 법관의 임면

이번 개정으로 대법원장 선출 방식, 연방 각 심급 법관의 임면권이 변경됐다.

(기존) 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 임명은 연방 사법위원회(Consejo de la Judicatura Federal) 가 관련 규정에 따라 시행한다. 임기는 6년이고, 법이 정하는 규정 외에는 퇴임시킬 수 없다. 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 급여, 교육, 재임 등은 관련 규정에 따른다. 연방대법원은 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 행동을 조사하도록 연방 사법위원회에 요청할 수 있다. 연방대법원은 연구관, 직원에 대한 임면권을 가진다. 연방고등순회법관과 연방 1심 법관의 임면은 정해진 규정에 따른다. 4년마다 연방 대법원 전원 합의부는 호선으로 대법원장을 선출하고, 대법원장은 중임은 가능하나 연임은 불가능하다.

(변경) 연방고등순회법관과 연방 1심 법관을 국민 투표로 선출하게 하였고, 임기는 6년에서 9년으로 늘렸다. 연임이 가능하게 했다. 한 지역에서만 근무하게 하여 전문성을 키우도록 했다. 대법관을 포함하여 연방의 모든 심급 법관의 급여, 교육, 재임 등은 관련 규정에 따른다고 개정하여, 대법관도 관련 규정에 따르도록 만들었다. 일반 국민이나 정부 기관이 대법관, 고등법원 판사, 1심 법원 판사및 연방 사법부의 공무원에 대하여 고발할 수 있는 권한과 고등 징계법원의 징계 권한을 명시했다. 대법원장 임기 4년 규정과 대법관 간 호선에 의한 선출 방식 규정을 폐지했다. (대법원장 임기는 2년으로 하되, 국민 선거 최다 득표자 및 차 순위 득표자 순으로 돌아가며 대법원장직 수행하는 것으로 제 94조에서 개정했다.)

(6) 제100조: 연방사법위원회 (대법원 행정처) 규정

연방사법위원회의 권한, 조직 및 운영에 대한 것으로, 이번 개정으로 연방 사법위원회를 둘로 나누어 행정은 독립 사법행정기관(órgano de administración judicial)이 담당하고, 처벌은 고등 징계법원(Tribunal de Disciplina Judicial)이 담당하게 했다.

(7) 경과 규정

주요 경과 규정 내용은 다음과 같다.

① 2025.6.1.에 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사는 50%만 선출하고, 나머지 모든 연방 판사들은 100% 선출하기로 한다.

② 2027.6.6.에 연방 고등순회법원 판사와 연방 1심 법원 판사의 나머지 50%를 선출하기로 한다.

③ 복리후생 지급에 사용되어 왔던 일체의 신탁기금, 펀드 등은 90역일 내에 신설 법조항에 따라 정리하고, 연방 재무부 또는 주 재무부에서 통합 관리한다.

반대 의견

주요 반대론자들은 야당, 사법부, 대기업, 외국 자본이다. 이들의 우려 사항은 선출된 판사들이 법적 원칙보다 정치적인 부분이나 여론을 더 신경 쓰게 된다는 것이다. 그렇게 되면 멕시코 사법 시스템에 대한 신뢰가 붕괴되어 국제 중재 사건이 증가하고, 제조업, 인프라, 에너지산업에 대한 외국인 투자가 위축될 것이라는 것이다. 전 멕시코 주재 미국 대사 앤서니 웨인은 월스트리트저널에 "미국 회사는 멕시코 사법 개혁의 전개 방향을 관찰하기 위해 멕시코 투자를 잠시 중단하고 있다"고 말하고, "헌법 개정 시 멕시코가 중국과 경쟁하기 위한 니어쇼어링 투자 유치, 고용 창출 및 빈곤 퇴치에 곤란을 겪게 될 것"이라고 전망했다. 반대 명분은 민주주의 제도 악화, 삼권 분립 훼손, 대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산이다.

찬성 의견

주요 찬성론자들은 여당, 정부, 국민이다. 이들은 선출된 판사들이 법적 원칙보다 정치적인 부분이나 여론을 더 신경 쓰게 된다는 우려는 기우에 불과하며, 지금까지 횡행했던 불공정 판결보다 훨씬 더 공정한 판결이 나올 것이라고 말한다. 따라서, 단기적으로 외국인 직접 투자가 주춤할 수는 있지만, 멕시코 사법 시스템에 대한 신뢰가 향상되면, 제조업, 인프라, 에너지산업에 대한 외국인 투자가 늘어날 것이라는 것이다. 반대 명분인 민주주의 제도 약화, 삼권 분립 훼손, 대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산에 대해서도 그렇지 않다고 목소리를 높인다.

민주주의 제도 약화라는 주장에 대해 행정부 수장, 입법부 구성원을 모두 민주주의의 핵심 요소인 직접 선거제로 뽑는 마당에, 사법부 판사를 직접 선거제로 뽑으면 안 된다는 논리는 어불성설이라고 말한다. 더군다나 삼부의 추천을 거친 후보를 대상으로 투표하는 형식이기 때문에 자질 없는 후보가 판사로 뽑힐 가능성은 없다고 일축한다.

삼권 분립 훼손이라는 주장에 대해 사법부의 판사들을 대통령과 대법원장 그리고 연방사법위원회가 임명하도록 하는 것이야말로 사법부의 민주주의적 구성과 독립을 저해하는 것이며, 국민의 정서에 부합하는 판사를 국민투표로 선출하여 사법부를 구성하도록 하는 것이 자율적 사법부 구성에 도움이 된다고 말한다. 미국의 39개 주에서 지방 판사를 주민 투표로 뽑고, 현재 볼리비아와 과거 멕시코 (1857년 헌법)와 한국(1961년 100명의 선거인단에 의한 판사 선출)에서도 사례가 있다고 언급한다. 대중영합주의에 의한 불공정한 판결 양산 우려 주장에 대해, 친노동자, 민족주의 성향의 판사가 배출될 가능성은 있지만 과거의 비합리적이고 불공정한 판결에 비교한다면 훨씬 합리적이고 공정한 판결을 기대할 수 있으며, 이것이 현실적으로 존재하는 차선의 방법이라고 말한다.

우리 기업에 주는 함의

멕시코 사법 개혁이 우리 기업에 주는 함의를 환율 전망, 투자 진출과 한-멕 교역의 관점에서 살펴봤다.

(1) 환율 전망

사법 개혁안이 의회 정기회기에 상정된 2024년 9월 1일부터 현재까지의 페소 대 달러 공식 환율 변동을 살펴 보면, 9월 1일에 19.8168로 시작하여 9월 13일에 19.8390으로 끝나 큰 변화가 없는 것을 알 수 있다. 물론, 조금 더 거슬러 올라가면, 행정부의 사법개혁안 발표 시점인 2024년 2월 5일의 환율은 17.1335였는데, 2024년 6월 11일에 18.2622, 2024년 8월 6일에 19.0442, 2024년 9월 7일에 20.0228을 기록하여, 7개월이라는 단기간에 약 17%의 페소화 평가 절하가 발생했음을 알 수 있다. 그렇다면, 앞으로 페소화 변동 추이는 어떻게 될까. 우리 자문사는 사법 개혁에 따른 리스크는 이미 환율에 반영이 되었으므로, 더 이상 사법 개혁에 의한 급진적인 변화는 나타나지 않을 것이라고 예상한다. 

<멕시코 중앙은행 공식 환율 추이(24.9.1.~24.9.13.)>

[자료: 멕시코 중앙은행, '24.09.13.]

우리 자문사가 생각하는 가장 중요한 외부 변수는 오는 11월 5일의 미국 대선 결과이다. 해리스가 당선된다면, 점진적으로 페소화 평가 절하가 이루어져 2024년 말에는 달러당 약 21페소를 유지할 것으로 예상한다. 트럼프가 당선된다면, 페소화 평가 절하는 더 급진적으로 이루어져 2024년 말에는 달러당 약 22~23페소에 도달할 것으로 예상한다. 달러로 매출이 발생하는 기업에는 환차익이 발생하여 도움이 될 것이고, 페소로 매출이 발생하는 기업은 환차손이 발생하여 손해를 볼 것이다.

(2) 투자 진출

멕시코에 진출하여 생산 법인 또는 판매 법인을 운영하는 우리 기업 입장에서는 이번 사법개혁이 적지 않게 신경이 쓰일 수밖에 없다. 긍정적인 영향과 부정적인 영향으로 나눠 살펴봤다. 

먼저, 긍정적인 영향은 신속한 소송과 공정한 판결을 기대해 볼 수 있다는 점이다. 우선, 노무 이슈, 민사 이슈, 행정 이슈, 통상 이슈로 법적 분쟁에 들어갔을 때, 과거보다 신속한 재판을 기대할 수 있어 소송 대응 비용은 줄어들 것이다. 이제는 3심을 거치고 Amparo Directo (Indirecto), Amparo de Revision을 다 거친다 하더라도, 어떤 재판이라도 산술적으로 3년을 넘기기 힘들게 됐다. 예를 들어, 10~15년씩 걸리는 노무소송으로 인해 처음 소송 가액의 몇십 배에 달하는 금액의 리스크를 놓고 싸우고 있는 기업들에는 희소식이다. 민족주의 성향의 판결이 나올 것을 염두에 두더라도, 부패한 판결이 나올 확률이 적어지므로, 결과적으로 과거보다 공정한 판결을 받을 확률이 높아질 것으로 기대된다. 

부정적인 영향은 대미 수출 환경 악화될 수 있다는 점이다. 이번 사법개혁으로 멕시코와 미국이 강대강 대치를 벌이고 있다. 멕시코가 단행한 사법개혁은 2025년부터 시작될 USMCA 협상 난항, 미국 자본의 멕시코 투자 위축이라는 상황으로 이어질 수 있다. 미국이 보복 차원에서 멕시코산 제품에 대해 정치적 이유로 세이프 가드를 발동하거나, 상계관세나 반덤핑 관세를 부과할 가능성도 있다. 또한, 미국은 원산지 증명, AEO, CTPAT 요구 강화 등을 통해 멕시코 산 제품에 대한 비관세 장벽을 높일 수도 있다. 이러한 양국 간 긴장 상황은 공정한 판결에 의하여 많은 부분 해소될 수도 있다. 하지만, 미국 입장에서 공정한 판결이 이루어지지 않고, 또 만약 공정한 판결이 이루어진다 해도 미국 입장에서는 투자 리스크라는 판단이 지속된다면, 긴장 상황은 해소되지 않을 수 있다. 그렇게 된다면, 멕시코에서 만들어서 미국에 팔아야 하는 우리 생산기업 입장에서는 미국 수출 여건이 상당히 악화 될 수 있다.

(3) 한-멕 교역

한국에서부터 멕시코와 수출입을 하는 우리 기업 입장에서는 이번 사법개혁으로 큰 영향을 받지 않을 것으로 보인다. 오히려 적게나마 긍정적인 영향이 있을 것이다. 통상 이슈로 법적 분쟁에 들어갔을 때, 과거보다 신속한 재판을 기대할 수 있어 소송 대응 비용이 줄어들 것이다. 민족주의 성향의 판결이 과거보다 많이 나올 가능성이 있는 것을 감안하더라도, 자본에 매수된 불공정한 판결이 나올 확률이 줄어들면 종합적으로 과거보다 공정한 판결을 받을 확률이 높아질 것으로 사료된다. 다만, 멕시코와 미국과 강대강 대치 상황이 지속되면, 멕시코의 마낄라를 이용한 대미수출이 감소할 가능성이 있어서, 이런 경우에는 멕시코에 마낄라 원재료를 수출하는 우리 기업은 대 멕시코 수출이 감소할 위험이 있다. 

※ 해당 원고는 외부 전문가가 작성한 기고로 KOTRA의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.