쿠바는 당면한 경제위기 극복을 위해 53년 만에 민간기업 설립 허용, 외국인 투자유치 규정 완화 등 일련의 개혁정책을 추진하고 있다. 그러나 과도한 관료주의, 직접 고용불가 등 수십년간 쿠바 경제를 묶어온 제도들에 대한 근본적인 변화가 없는 한 단시일 내에 쿠바 경제가 급속하게 호전되기는 어려울 것으로 전망된다. 

외국인 직접투자 본격 개방 8년째, 효과는 제한적

쿠바 정부는 2014년 외국인 직접투자(FDI)에 대한 규제를 대폭 완화하는 경제개혁조치를 발표한 바 있다. 그러나 2021년말 로드리고 말미에르카 디아스(Rodrigo Malmierca Díaz) 대외무역 및 외국인 투자부(Ministro de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera) 장관은 인민회의(국회에 해당)에 제출한 보고서를 통해 쿠바 내부 여건이 외국인 투자를 성공적으로 유치하는데 장애물이 많아 개혁조치 도입 당시에 기대했던 효과를 거두는데 실패했음을 인정한 바 있다. 

구체적으로는 2014년 이후 총 285건의 신규 외국인 직접투자 프로젝트가 승인되었으며 이 중 49건이 마리엘 경제특구(Zona Especial de Desarrollo Mariel)로, 29건은 재투자로 나타났다. 그러나 쿠바 국가통계청(Oficina Nacional de Estadística e Información, ONEi)의 공식 보고서 '쿠바 해외직접 투자동향'에 따르면 對쿠바 외국인 직접투자는 2019년 2019년 8억4300만 페소에서 2020년 5억 7100만 페소로 32% 감소하여 2014년 외국인 투자 개방조치에도 불구하고 실질적인 투자유치로까지 연결되지 못하고 있다. 

<2015~2021년 쿠바 FDI 통계>

(단위: 건, US$ 백만)

주: 2019년 이전 및 2021년 도착액 자료 미공개

[자료: 쿠바 국가통계청(ONEi)]

2022년 8월 기준 쿠바에는 302개의 외국인 투자 기업이 활동하고 있다. 이 중 100% 외국자본 소유가 54개사, 외국기업과 쿠바 국영기업과의 합작투자 104개사 그리고 국제경제협력계약(Contrato de Asociacion Economica Internacional) 144개사가 주로 관광, 식품, 에너지 및 경공업 분야에 운영 중이다. 

    주*: 신규 법인 설립이 아닌 쿠바측과 외국인 투자자 간 기업경영 계약으로, 자본금 출자가 아닌 공동기금 조성을 통해 운영

외국인 직접투자 유치의 아킬레스건 - 미국 Helms-Burton 법안 제3조

헬름스-버튼법(Helms-Burton law)의 정식명칭은 “쿠바의 자유와 민주화를 위한 법(The Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act)”으로, 미국의 제시 헬름스 상원의원과 댄 버튼 하원의원이 공동으로 쿠바에 대한 경제제재를 위해 발의해 제정해 1996년에 발효되었다. 1959년 들어선 쿠바 혁명정부가 몰수한 쿠바 출신 미국인들의 재산을 다른 외국인이 취득하거나 그 재산을 이용해 이득을 얻을 경우 미국 법원에 소송을 제기해 환수할 수 있도록 한 제3조, 쿠바에 투자한 외국인의 미국 입국 제한 등을 규정한 제4조가 핵심이다.

다만 쿠바에 대규모 투자를 이행한 EU·캐나다·일본 등 동맹국의 이익을 해칠 수 있다는 점, 미-쿠바 간 잠재적 교류이익을 무시할 수 없다는 점 등을 이유로 클린턴 이후 부시·오바마 모두 대통령 권한으로 핵심조항인 제3조에의 발동을 유예하고 있었다. 그러나 2019년 5월 2일부로 트럼프 행정부에서 제3조를 발동했고 첫 해에 26건을 시작으로 2년간 약 40여 건의 소송이 제기된 것으로 파악된다. 40여 건의 소송 중 이미 17건은 기각되었으며 (5건 자발적 기각, 12건 법원 기각), 법원의 기각사유는 대부분 원고가 법안에서 규정된 1996년 3월 12일 이전에 소유권을 보유하고 있음을 증명하지 못했거나 법원에 관할권이 없음으로 판단한 경우다. 

22년 5월 기준 10건 이하의 소송이 심리단계에 들어간 것으로 알려지고 있으며, 이는 기존의 우려와는 달리 헬름스-버튼법에 기초한 집단소송이 소송각하신청(Motion to dismiss) 단계조차 넘어서기 어려워 이를 통해 궁극적으로 손해배상까지 이르는 과정이 쉽지 않을 것임을 의미한다. 

현재 가장 논쟁이 되고 있는 부분은 헬름스-버튼법 제3조의 적용이 미국 외국정부주권면책법(Foreign Sovereign Immunities Act ,FSIA)에 예외적용을 받을 수 있는지 여부다. 사실상 헬름스-버튼법에 따른 소송대상이 쿠바 국영기업이므로 주권면책 적용여부가 중요한데, 헬름스-버튼법 제3조에는 별도로 주권면책에 대한 조항은 없다. 다만 법률의 대상이 되는 인격에 “외국의 조직, 또는 기관(any agency or instrumentality of a foreign state)”으로 포괄적으로 정리하여 현재 법원에서 이에 대한 심리를 진행중이다. 

이와는 별개로, 헬름스-버튼법 제3조의 발동의 여파는 마리엘 경제특구에서 가장 직접적으로 느낄 수 있다. 법안 제3조가 발동된 2019년 이후 마리엘 경제특구의 투자유치는 사실상 멈췄으며 미국 법원에서 아직 확정판결이 나오지 않음에 따라 불확실성이 상존하고 있어 당분간은 급격한 투자확대는 요원한 상황이다. 

<헬름스-버튼법 제3조 발동의 직격타를 맞은 마리엘 경제특구 전경>

[자료: 마리엘 경제특구 홈페이지] 

2022년 상반기 쿠바 FDI 현황

2022년 상반기에 외자기업 9곳이 승인됐으며 그중 1곳은 마리엘특구(ZEDM)에 투자할 예정이다. 총 투자금액은 2000만 달러, 투자국은 대부분 카리브 인근국이나 실질적으로는 조세 및 미국제재 회피목적의 우회투자일 가능성도 있을 것으로 보인다. 투자분야는 식품 생산, 광업, 산업, 도매 무역, 건설, 정보통신 분야로 등록된 상태다. 로드리고 말미에르카 대외무역 및 외국인투자부 장관은 7월말 기준 57개의 투자 프로젝트가 협상 중으로, 1년 안에 50억 달러의 자본을 유치할 수 있다고 확신하는 성명을 발표했다. 아울러 외국자본 유치를 위해 현재 막혀 있는 외국 자본의 민간기업과의 합작, 국가독점 상황인 도소매 분야에 대한 외국자본 참여 허용도 검토 중이라고 밝혔다. 

53년만의 민간기업 설립 허용

2021년 8월 19일 쿠바 정부는 관보 제94호(Gaceta Oficial No. 94 Ordinaria)를 통해 53년 만에 민간기업의 설립 허용, 외국인 직접투자 규제 완화 등을 포함한 일련의 경제개혁 조치를 발표하였다. 이후 2022년 7월까지 1년간 민간기업 총 4098개사, 비농업분야 56개 협동조합 설립이 승인되었다.  

외국인 투자가와 쿠바 민간기업의 합작회사 설립도 가능하게 됨에 따라 2022년 5월 미국은 60년 만에 처음으로 미국 기업의 쿠바 민간 기업에 대한 투자를 승인했다. 미국-쿠바 경제무역위원회(Consejo Económico y Comercial Estados Unidos-Cuba) 회장이자 투자승인을 받은 John Kavulich에 따르면 거의 1년 동안 행정부, 하원 및 상원의원과 접촉해 승인을 받을 수 있도록 도움을 받았다고 한다. 그럼에도 불구하고 John Kavulich는 별도의 성명을 통해 "최대 2만 5000달러" 수준의 소규모 투자에 대해 쿠바 사업체명 등 세부 사항을 공개하기를 거부하였으며 정치적인 해석을 막기 위해 Miguel Díaz-Canel 정부와는 관련이 없음을 분명히 하였다. 

전문가 반응은 여전히 미온적

하바나 대학의 경제학과 교수인 Omar Everleny에 따르면 2021년 기준 마리엘 특별지구에서 사업장을 건설 중인 18개사 기준, 평균 4년 정도 예상보다 공사가 지연되고 있으며 6년 넘게 지연된 경우도 있다고 한다. Omar교수는 필연적으로 비용 증가를 가져올 수밖에 없고 사업의 예측가능성이 낮은 이러한 상황에서 정상적인 투자유치가 가능할지 의문이라는 입장이다. 

한편 마이애미에 소재한 쿠바 컨설팅 전문기업인 Havana Consulting Group의 Emilo Morales 회장은 중앙에 과도하게 권한이 집중된 경제체제, 경직된 관료주의에 따른 수직적 의사결정 구조, 사실상의 이중 통화체제 및 이익송금 불가능, 국영기업과의 직접 경쟁이 불가능한 산업구조, 외국기업의 직접 고용이 아닌 정부소속 고용기관을 통해 현지 고용 의무 등 외국인 투자가를 속박하는 제약들이 너무 많다고 지적하며 단기간 내에 쿠바의 외국인 투자가 늘기는 어렵다는 입장을 보였다. 

다만 쿠바 변호사이자 시장컨설턴트인 Aldo Álvarez는 한 번 시장이 열린 이상 쿠바 민간 중소기업들이 해외 투자가의 자본을 유치하고자 하는 수요는 지속적으로 발생할 것으로 보며, 가장 큰 자금원인 미국 내 쿠바 이민자 이외에도 인도, 중국, 베트남에서도 쿠바에 대한 투자를 검토하는 움직임을 보이고 있다고 전했다. 

자료: Granma, Cubadebate, , Periodico Girón, El Universal, El Financiero, Frensa Latina, Radio Television MartiMiami Herald, KOTRA 아바나 무역관 자료 종합