인도네시아 자원개발 정책 동향

 

보고일자 : 2008.7.14.

김현철 자카르타무역관

khc@kotra.or.kr

 

 

□ 자원개발 개요

 

 ㅇ 인도네시아는 1997년 경제위기가 오기 전까지는 석유·가스분야 뿐 아니라, 석탄·동·니켈 등에 대한 외국인 투자기업들과 정부차원에서 계약을 맺어 개발을 추진함으로써 자원분야의 전략적인 투자지로 부상해 왔었음.

  - 인도네시아 정부는 자원개발을 위한 투자자금을 해외에서 적극 조달한다는 취지에서 대규모 외국인투자에 대해서는 적극적인 입장을 보여왔음.

 

 ㅇ 그러나 대규모 자원개발과 관련된 비리와 의혹이 끊이지 않던 중에 경제위기를 맞이했으며, 또한 지방자치제의 도입과 더불어 석유·가스를 제외한 각종 광물들의 개발관할권이 지방정부로 이전돼 가면서 자원개발과 관련된 정부정책이 일관성이 상실되는 부작용이 발생하는 등 자원개발분야의 외국인 투자환경이 급격히 악화됐음.

 

 ㅇ 인도네시아의 광물 에너지자원은 주요한 국부의 원천으로, 2007년 전체 국부의 30.23%에 달하는 234억7000만 달러를 담당했던 것으로 분석되고 있음.

  - 국제유가가 110달러를 넘어서면서 석유순수입국으로 전락해 정부의 석유수입 부담을 가중시키는 상황에서 높은 가격으로 인도네시아의 광물에너지자원이 해외로 수출되면서 정부부담을 상쇄시켜주는 역할을 수행하고 있음.

 

□ 인도네시아 정부의 자원개발 정책 기조

 

 ㅇ 1967년에 처음 광업법이 발효되면서 Contract of Work(COW)체제가 도입이 됐는데, 이 체제하에서는 모든 자원개발이 중앙정부와의 계약을 통해 진행되도록 규정됐음.

 

 ㅇ 인도네시아 정부는 이러한 시스템을 통해 외국인투자자에게는 우호적인 투자환경을 제공하고, 인도네시아는 자원개발에 필요한 자본을 끌어들여 자원개발을 극대화한다는 정책기조를 유지했음.

 

 ㅇ 그 결과 세계적인 자원개발회사들이 인도네시아에 진출했고, 인도네시아 정부는 자본재 수입세 면제 등 외국인 투자자에게 각종 인센티브를 부여해가면서 자원개발에 적극적으로 나서왔음.

 

 ㅇ 1967년의 1세대 COW 체제에서 1997년의 7세대 COW에 이르기까지 이러한 정책기조는 안정적으로 유지됐으며, 이 때까지 각종 자원개발은 정상적인 성장가도를 유지했음.

 

 ㅇ 그러나 1998년부터 지방자치제도가 도입되면서 지방자치단체가 중소 광산업에 대한 허가권을 보유하게 되면서, 중앙정부의 우호적인 정책기조는 타격을 입게 됐음.

 

 ㅇ 지방정부는 외국인투자 과정에서 많은 이권을 추구하게 됐고, 중앙정부의 COW 체제와도 충돌이 발생했음.

 

 ㅇ 또한 1999년 Law No.41/1999에 의한 삼림보호지역에서의 open cut mining 금지 규정에 묶여 침체기를 겪게 됐음.

 

 ㅇ 이러한 분위기 속에서 잦은 정권의 변화 등 정치상황이 불안해지자 자원개발분야에 대한 대규모 투자가 위축되면서, 석유·가스 분야의 신규 광구탐사나 광산분야에 대한 신규 투자 수요가 감소했음.

 

 ㅇ 이러한 현상으로 인해 외국인 자원개발투자가 지난 10년간 크게 위축되자, 인도네시아 정부는 시장의 불확실성을 해결하고 중앙과 지방의 역할을 명확하게 구분한다는 취지로 ‘신광업법’을 입안해 국회에 회부한 상황이며, 그 구체적인 내용이 확정될 때까지 주요 외국인투자 건들이 지연되고 있는 중임.

 

□ 자원개발 관련 각종 인허가 정책

 

 ㅇ 외국인투자법((Law No. 1/1967)은 인도네시아에 투자하는 외국인회사들을 규율하는 법이지만, 광산업에 대한 투자에 대해서는 특별법으로 ‘광업기본법(Law No. 11/1967)이 발효되고 있음.

 

 ㅇ 외국인투자법 8장에서 광업분야에 진출하는 외국인 투자법인(PMA)은 Contract of Work(COW)나 혹은 규정에 준하는 다른 형태의 협약을 맺어야 한다고 규정되어 있음.

 

 ㅇ 인도네시아의 석탄 및 기타 광물분야는 중앙정부의 광업허가인 CoW(Contract of Work)와 지방정부 광업허가인 KP로 나누어져 있음.

 

 ㅇ CoW의 경우, 중앙정부에서 120일 이상의 검토를 거쳐 국회의 승인을 받아 발급되는 허가이므로 이 허가를 취득한 후에는 자원개발을 위한 자본재 수입이 면세가 되는 등 각종 특혜를 받게 되며 계약이 쉽게 파기되지 않아 안정적인 계약임.

 

 ㅇ 반면에 지방정부 허가인 KP의 경우, 군 단위 지자체라 할 수 있는 Kabupaten에서 허가를 받게 되거나 영역이 복 수의 Kabupaten에 걸친 경우 주지사의 허가를 받게 되나, 원칙적으로 외국에게 허가되지 않음에 따라 직접투자는 어려우며 Cotractor의 형태로 투자에 참여하고 있음.

 

 ㅇ 특히 석탄분야의 Coal Contract of Work(CCOW)를 인도네시아어로 PKP2B로 부르는데, 이는 중앙정부 광업허가로서 외국인투자자에게 취득이 허용되는 유일한 광업허가권임.

 

 ㅇ Contract of Work(COW)는 아래의 5가지 단계로 나누어져 있음.

  - 1 year General Survey Period (+1 year extension)

  - 3 year Exploitation Period (+2 x 1 year extension)

  - 1 year Feasibility Study Period (+1 year extension)

  - 3 year Construction Period

  - 30 year Operating Production Period (+2 x10 year extension)

 

 ㅇ COW는 인도네시아 에너지광물자원부(Ministry of Energy and Mineral Resources)에 제안서를 제출해 국회의 승인을 받은 후에 취득할 수 있는데, 이론적으로는 120일이 걸리지만 실제로는 6개월에서 수년씩 걸리고 있음.

 

 ㅇ 광업권 또는 광업허가의 내용은 General Survey, Exploration, Exploitation, Processing and refining, Transportation, Marketing의 6가지 단계별 허가로 나누어지는데, 각 단계로 진행할 때마다 해당단계에 대한 허가를 받아야 함.

 

 ㅇ 또한 단계별로 광업지역이 제한이 되는데, 예를 들면 General Survey의 경우 최대 5000헥타르이고, Exploration은 2000 헥타르, Exploitation은 1000헥타르와 같이 면적의 제한이 있음.

 

 ㅇ 하지만 에너지자원부는 예외적으로 더 큰 면적에 대한 허가도 내 줄 수 있도록 하고 있으며, 대신 이 경우에도 동일한 기업에 대해 2만5000 헥타르(General survey), 1만 헥타르(Exploration), 5000 헥타르(Exploitation)를 넘지 못하도록 하고 있음.

 

 ㅇ 외국인 투자자들은 PKP2B(중앙광업허가)나 KP(지방광업허가)에 직접투자를 희망하지만, 대부분의 PKP2B나 KP 보유권자들은 인도네시아 국내기업이고 특히 지방정부의 공기업들이 주력임.

 

 ㅇ 이러한 PKP2B나 KP 보유권자들은 자본과 기술을 끌어들이기 위해 외국인투자자들과의 협력을 모색하게 되면 외국인 투자자들은 광업권 자체가 아닌 광업권 보유기업과의 협력을 통해 간접투자를 하게 되는 것임.

 

 ㅇ 현재까지 인도네시아에서 발급된 PKP2B가 79건, KP는 400여건에 달하는 것으로 파악됐는데, 이중에 상당수는 제대로 관리가 안 되어 효력이 상실된 경우도 있음(광업허가 취득 후 3년 내 탐사 등 구체적인 진행상황이 없다면 허가가 취소됨).

 

 ㅇ 인도네시아의 석유가스 생산 활동은 국내외투자자에게 우호적으로 개방되어 있는 분야로 Production Sharing Contracts(PSC:생산분배계약)에 따른 Joint Cooperation Contracts(공동협력계약) 형태로 생산이 진행되고 있음.

 

 ㅇ PSC 계약은 인도네시아 중앙정부를 대리하는 석유가스분야 집행기관인 BP MIGAS와 개발을 희망하는 민간 기업 간에 체결됨.

 

 ㅇ 인도네시아 정부는 광물자원부장관령(No.040/2006)에 의거 광업허가권자로서 탐사지역에서의 탐사 및 채굴활동에 대한 권리를 다음의 두 가지 방식으로 배분할 수 있음.

 

 ㅇ 정규 입찰

  - 광물에너지자원부에서 석유가스총국을 통해 정기적으로 제공하는 탐사 지역 입찰 건임.

 

 ㅇ 직접 제안 입찰

  - 투자자가 광물에너지자원부에 신청해 공동조사가 진행되는 입찰 건으로 개방 탐사구간이나 기존 탐사구간 중 탐사가 이루어지지 않은 곳을 대상으로 함.

  - 제안된 영역에 대해 14일 동안 동일지역에 대한 다른 투자제안이 없거나 다른 투자지역과 25% 미만이 겹치는 경우에는 평가팀에서 제안을 평가해 낙찰을 받게 됨.

 

 ㅇ 인도네시아 석유/가스 개발업무의 중심에 있는 국영석유회사인 PERTAMINA는 다른 기업과의 석유/가스 개발 협력과 관련 아래의 다양한 사업형태를 적용하고 있음.

  - JOB-EOR(Joint Operating Body for Enhance Oil Recovery)

  - JOB-PSC(Joint Operating Body for Production Sharing Contract)

  - TAC(Technical Assistance Contract)

  - Consortium Cooperation System

  - IP (Indonesian Participation)

  - PPI (PERTAMINA Participating Interest) 등

 

□ 자원개발 관련 의무 및 규제 동향

 

 ㅇ 자원개발기업에게는 산림부장관령(No. P.14/2006)에 의해 기설정된 광업허가권자에 대해서도 산림보호에 반하는 자원개발 사업에 대해 재정적인 부담을 지우고 있음.

 

 ㅇ 또한 지난해 개정된 회사법(No. 40/2007)에서는 자원개발기업에 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility:CSR)을 부과하고 있어 지역사회 개발활동에 의무적으로 참여하게 되었음.

 

 ㅇ 그동안 상대적으로 환경관련 규제가 적었지만, 자원개발의 부작용으로 인해 생태계가 파괴되고 지역주민들이 고통을 받는 사태가 발생하면서 광업활동과 관련된 환경보호 그룹들과 광산 지역 주민들이 반발이 거세지면서, 규제가 강화될 것으로 보힘.

  - 인도네시아에서도 ‘환경영향평가’ 제도가 있었으나 크게 강제되지 않고 있었다가 PT Newmont Minahasa Raya가 슬라웨시의 Teluk Buyat 지역에서 광산을 개발하면서 바다를 오염시키는 사태가 발생하면서 핫 이슈로 부상하고 있음.

  - 또한 유사한 사태로 세계 최대 단일 금광이면서 동광이기도 한 PT. Freeport Indonesia도 파푸아 지역의 Ajkwa 강을 오염시킨다는 지적이 있자, 이 회사는 광물처리폐수 저수지를 별도로 조성해야만 했음.

  - 그 밖에도 최근 환경이슈로 크게 떠오른 PT. Lapindo Brantas의 경우, 동부자바 지역에서 천연가스를 탐사하던 중 진흙화산이 분출되는 사고가 발생하여, 주변지역이 침수되고 주민들이 대피하는 사태로까지 번지면서 자원개발의 부작용에 대해 사회적으로 큰 반향을 일으켰음.

 

□ 향후 전망

 

 ㅇ 현재 인도네시아 정부는 세계적인 광물자원 및 에너지자원의 부족과 가격상승에 맞춰 각종 광물자원의 개발을 적극 추진하되, 석유/가스, 석탄 등 국내 수요가 계속 증가하는 자원에 대해서는 내수위주의 정책을 펼쳐나갈 것으로 보임.

 

 ㅇ 이에 반해 니켈, 보크사이트, 주석 등 아직 국내수요가 성숙되지 않은 광물과 팜유(CPO)나 카사바와 같은 바이오에너지 원료와 같이 재생산이 가능한 에너지자원 개발에 외국투자를 유도하는 정책을 쓰고 있음.

 

 ㅇ 앞으로 광물자원개발을 규정하게 될 '신광업법'이 국회에 계류중인 상황에서 산림보호지역과 광업지역을 놓고 정부 부처 간에 이견이 노정되고, 중앙정부와 지방정부간의 광업권에 대한 이견이 커지고 있어 동 법률의 공포되기까지는 인도네시아 정부 광업정책이나 광업투자환경이 불확실한 상황인 바, 이에 대한 주의가 요구됨.

  - 현재 예상으로는 광물자원의 개발권한이 지방정부로 넘어갈 것이라는 추측이 힘을 얻고 있음.

  - 다만, 석유/가스 분야에서의 MIGAS와 같이 기타 광물분야를 총괄하는 새로운 정부 에이전트 성격의 중앙조정기관이 출범해 기존의 COW(Contract of Work)체제를 일부 대체할 것이라는 시각도 있음.

 

 ㅇ 한편, 우리기업의 투자와 관련, 인도네시아의 지방광업허가인 KP는 외국인투자자에게는 양도될 수 없는 성격의 권한인데, 마치 이 허가의 지분을 인수하는 것으로 포장하는 투자유치사례들이 있으므로 유의해야 함.

  - 광업허가를 받았다고 하더라도 6개월 이내에 탐사를 진행하지 않거나 기타 사유로 광업권이 철회되거나 취소된 경우가 있는바 해당관청을 통한 사실관계 확인이 필수 요소임.

 

 

자료원 : 인도네시아 에너지광물자원부, 무역관 자료 종합