중국, 농촌 호적 제도 개혁안 발표  

□ 농촌 호적 제도 개혁의 방향

 ○ 중국 정부는 2014년 7월 30일 농촌으로부터 도시로의 이주를 엄격히 제한하는 호적 제도의 개혁 가이드라인인 "호적 제도 개혁의 진일보 추진에 관한 의견(關于進一步推進戶籍制度改革的意見)"을 발표했음.

 ○ 도시의 인구 규모가 적을수록 농촌 호적자의 도시 호적 취득을 용이하게 하였음. 2020년까지 농촌으로부터 도시로 1억 명의 유입을 촉진할 방침임.

 ○ 호적 제도 개혁안은 도시와 농촌 호적의 통일을 궁극적인 목표로 설정했지만 도시 인프라 및 공공서비스의 부담 증가에 따른 기존 도시 호적자의 반발과 농촌 호적자에 배정된 농촌 토지의 자유 매각 및 배상 레벨 등 많은 이해관계가 얽혀 있어 실제 호적의 완전 철폐까지는 긴 시간이 소요될 것으로 보임.

□ 호적 제도 개혁의 배경

 ○ 중국은 계획경제시대인 1958년부터 도시와 농촌간 인구이동, 특히 농촌으로부터 도시로의 유입을 엄격히 제한하는 "호적등기조례(戸口登記条例)"를 실시해 왔음. 이에 의거하여 중국의 호적은 도시 호적(城市戸口)과 농촌 호적(農村戸口)을 구분하는 이원화 체제였음. 도시에서는 국영기업직원, 간부, 지식인 등이 주체가 되어 도시주민으로서 급여를 받고 의료, 교육 등 폭넓은 사회보장을 향유할 수 있음. 농촌에는 이러한 보장이 없는 대신 일정한 토지를 배정 받아 농업에 종사해왔음. 이러한 엄격한 호적관리체제 때문에 농민이 도시 호적을 취득하기 위해서는 도시에서의 취직, 대학 입학 및 군 입대 등 이외에는 원칙적으로 불가능한 실정임.  

  - "호적등기조례(戸口登記条例)" 제10조 2항: 공민이 농촌으로부터 도시로 이전할 시는 필히 도시 노동부문의 채용증명, 학교의 합격증명 또는 도시호적 등록기관의 전입(轉入)허가증명을 지참하고, 상주지의 호적 등기기관에 전출(轉出)수속을 신청해야 함.

 ○ 개혁개방으로 도시 지역의 노동력 수요가 급증하고 이주의 자유가 확대됨에 따라 현재 도시화율이 50%를 넘었음에도 불구하고 도시호적 보유자 수는 35%에 그치고 있으며 그 차이를 약 2억 명의 농민공이 메우고 있음. 이들은 농촌을 떠나 도시에서 노동에 종사하고 있으나 거주지에서 농촌 호적 때문에 도시주민과 동등한 의료와 교육 등의 공공서비스를 수혜하지 못하고 있어 이러한 차별의 철폐가 사회적 과제로 대두되고 있음.

 ○ 또한 최근에는 30년간에 걸친 독생자 정책의 영향으로 젊은 노동력이 감소세로 접어들면서 도시의 제조업, 서비스업 분야에 인력 부족 문제가 심화되고 있어 농촌 인력을 도시로 이주시킬 필요성이 높아지고 있음. 이 때문에 농촌 호적에 대한 차별대우 완화를 통해 도시 지역으로의 취업을 활성화할 필요성이 높아지고 있음.  

 ○ 한편 중국은 경제발전방식을 종래의 수출·투자 중심에서 내수위주로 전환하고 있어, 농민을 대량 도시로 전입시켜 도시의 부동산 개발 및 인프라 등 수요를 창출하여 세수를 확대하고 내수촉진의 원동력으로 삼으려는 정책적 목적도 있음.

□ 호적 제도 개혁의 내용

 ○ 국가발전개혁위원회 徐紹史주임은 2013년 6월에 개최된 제12기 전인대 상무위원회 제3회 회의에서 "소도시에서는 정주 제한을 완전히 철폐하고, 중도시에서는 정주 제한을 단계적으로 완화하고, 대도시에서는 정주 제한 조건을 조금씩 완화한다"라고 밝힌바 있음.

 ○ 이번 발표된 가이드라인은 도시의 규모에 따라 차별적으로 시행하며 도시의 규모가 작을수록 호적 이전을 용이하게 한다는 내용이 담겨 있음.

  - 소도시: 인구 100만~300만 명 규모의 소도시에서는 직업과 주거지 보유 등 조건에 부합할 경우 호적 취득 신청 가능

  - 중도시: 인구 300만~500만 명의 중도시에서는 취업상태, 사회보험납부 상황에 따른 일정 기준 이상의 포인트 축적 시, 호적 취득 가능한 제도 구축 및 운영(단 사회보험 납부연한 요구는 5년을 초과하면 안 됨.)

  - 대도시: 인구 500만 명 이상의 상해, 북경 등 대규모 도시에서는 엄격한 호적관리를 계속 시행  

□ 향후의 과제

 ○ 농촌 호적자에게 할당된 농촌 토지의 자유로운 매각이나 리스를 허용하는 토지 제도의 개혁이 선결 과제임. 농촌 호적자가 도시 호적을 취득하면 농촌의 토지를 포기해야 하므로 이에 따라 최근에는 도시호적으로 전환을 기피하는 현상이 심화되고 있음. 농촌 인력을 도시로 전입시켜 도시주택 구입이나 안정적인 정주를 가능하게 하려면 농촌 토지의 자유로운 매각이 법적으로 허용되어야 함. 여태까지 지방정부는 저렴한 가격으로 농촌 토지를 수용하여 개발업자에게 매각하여 지방세수를 충당해 왔는데, 토지제도 개혁은 지방정부의 "토지매각독점권" 소멸을 의미하기 때문에 지방정부의 재정 문제와도 결부된 민감한 문제임.

 ○ 도시 호적자의 반발을 어떻게 극복하는지도 문제임. 대량의 농촌 인력이 도시 호적으로 전환될 시 도시의 공공서비스나 인프라에 부담이 초래되기 때문임.   

□ 시사점

 ○ 호적 제도 개혁은 정책의 문제라기보다는 관계자들 간에 복잡한 이해가 얽혀 있는 문제임. 따라서 호적 제도는 앞으로도 상당기간 갈등을 빚을 것이며 다만 호적의 이동 조건은 국가정책에 발맞추어 계속 완화되어 갈 것으로 보임.     

 ○ 농촌 호적의 도시 호적으로 전환이 가속화됨에 따라 2선, 3선의 중소도시에 진출한 한국 기업들의 경우 농촌 호적 직원들의 도시 호적 취득이 급증할 것임. 이에 따라 사회보험, 주방공적금 가입 정책이 강화될 것으로 보여 인건비 증가 요인이 될 것으로 보임.

자료원: KOTRA 칭다오 무역관 이평복 노무고문, 中國政府网