러시아 민관협력사업에 관한 법률 개요

 

안철환 법무법인 로앤비 변호사

 

 

 

□ 서론

 

최근 러시아 전역에서 정부 및 지자체의 주도로 도로·발전·교육·보건 등 사회기반시설을 현대화하거나 개발하고 있으며, 이에 필요한 예산을 민간에서 적극 유치하고 있습니다. 특히, 그 안에 외국인의 투자 유치도 포함되며, 이는 대러시아 투자의 기회로 작용하고 있습니다. 따라서 관련 법률 정보를 공유해 대러시아 투자를 계획하고 있는 기업에 유용한 정보를 제공하고자 합니다.

 

□ 러시아 민관협력 사업의 개요

 

 ○ 러시아에서 민관협력 사업은 국가와 민간 사업자 간 상호협력 하에 공공 인프라를 개발할 수 있는 하나의 방법으로, 민간 사업자는 공익을 위해 인프라를 개발·투자·건설·운영·이용에 참여하고, 국가는 재정 부담을 덜고, 사업 수행에서 발생하는 리스크를 줄일 수 있는 데 그 의의가 있습니다.

 

 ○ 특히, 민관협력 사업은 아래와 같은 특징을 갖고 있습니다.

 

장기 협력 사업	현재 러시아에서 진행되는 민간투자사업을 고려할 때 평균 13.1년으로 계약을 체결함.이는 사전 프로젝트 준비과정에서 수행되는 계약 합의, 투자 회수 등에 기인함.
국가 및 민간사업자 간 리스크와 책임 분배	사업 수행 과정에서 발생되는 다양한 변수는 책정된 예산에 영향을 미치므로 사업 준비과정에서 리스크와 책임 분배에 대한 방안을 마련해야 함.
민간사업자의 투자	일반 정부조달 계약과 달리 민간투자 사업은 민간 사업자의 투자가 필수임.

 

□ 러시아 민관협력의 사업 현황

 

 ○ 현재 러시아 전역에서 다양한 종류의 민관협력 사업이 개발되거나 시행되고 있습니다. 그 프로젝트의 수는 전년대비 10배 증가한 1285건에 달합니다. 이는 민관협력사업에 대한 법 제도가 개선됐고, 정부가 이 제도의 이용을 통한 인프라 현대화에 대한 관심이 증가한 데 기인합니다.

 

 ○ 위의 프로젝트의 상당 부분은 정부 또는 지자체와 민간 투자자 간에 체결된 양허계약(concession agreement)의 형태를 띠고 있습니다.

 

                                                                                                            (단위: 건)

 

 ○ 현재 러시아에서 시행되는 분야별 민간협력사업은 전력-송전망, 중앙난방시스템, 교통 인프라, 보건 등의 순으로 진행되고 있습니다.

 

 

 

□ 러시아 민관협력사업에 대한 법규

 

 ○ 러시아에서 민관협력사업은 민법, 정부 조달 관련 법률, 양허계약에 관한 법률(2005.7.21, 115-FZ)과 정부와 민간투자자 및 지자체와 민간투자자의 협력에 관한 법률(2015.07.13, 223-FZ)(이하, 민관협력에 관한 법률) 등에 규정돼 있습니다.

 

 ○ 아래 표에서 보듯이 다양한 법적 형태, 법규에 의해 민관협력사업이 수행되고 있습니다.

 

법적 형태	법규
민관협력사업
양허 계약	양허계약에 관한 연방법률
민관협력 사업에 대한 계약	민관협력 관한 연방법률
기타 계약의 형태에 따른 공공 인프라 개발
일괄수주 계약	재화, 노역, 서비스 조달분야에서 계약제도에 관한 연방법률
투자 약정에 따른 국가 자산의 임대계약	민법, 경쟁보호에 관한 연방법률
투자 약정에 따른 장기조달 계약	기타 법인 종류에 따른 재화, 노역, 서비스 조달에 관한 연방법률
민관 회사 설립을 통한 공공 인프라 개발
정부 및 민간 사업자의 공동 출자를 통한 회사 설립	민법, 예산법

 

 ○ 양허계약에 관한 연방법률, 민관협력에 관한 연방법를은 민관협력 사업에 대해 구체적이고 독립적인 법제도를 규정하고 있으며, 민관협력 사업의 법적 기초라 할 수 있습니다. 위의 법률에 따르면, 정부가 발주를 하고, 이를 민간 투자자가 수행하는 것을 떠나 민간 투자자가 역으로 사업 제안을 할 수 있는 법적 기반이 마련됐고, 보다 효율적인 민자 유치가 가능해졌습니다. 민관협력에 관한 연방법률은 일부 조항을 제외하고 2016년 1월 1일에 발효될 예정입니다.

 

□ 민관협력에 관한 법률의 주요 내용

 

 ○ 법률의 구성

  - 2016년 1월 1일부로 발효되는 민관협력에 관한 연방법률(2015.07.13, N223-FZ)은 총 7장 48조로 구성돼 있으며, 총칙, 민관협력 사업의 제안 및 검토, 민관협력 계약, 정부·주·지자체의 권한, 프로젝트 수행을 위한 민간 파트너의 선정, 토지·산림·수역 등의 제공, 부칙 등의 순으로 규정돼 있습니다.

 

 ○ 법률의 제정 목적

  - 이 법률 1조에서 규정한 제정 목적은 국가 및 지자체가 수행하는 업무에 있어 러시아 경제에 대한 투자의 유치 및 재화·작업·서비스의 질을 향상시키기 위한 법적 조건을 마련하는데 그 목적이 있습니다.

 

 ○ 민관협력 사업의 주체

 ·- 이 법률 5조에 따라 민관협력 계약의 당사자는 크게 민간 파트너와 공공 파트너로 나뉩니다. 민간 파트너는 러시아에 등록된 법인이고, 국가 및 지자체의 공기업, 기관, 국가 및 지자체의 통제를 받는 기업, 국가 및 지자체에 의해 설립된 비영리 법인 등은 민간 파트너가 될 수 없습니다.

  -·또한, 이 조항 8항은 민간 파트너가 될 수 있는 요구사항을 규정했는데, 청산 및 파산 선고가 없어야 하고, 입찰 순간에 영업 정지 처분을 받지 않아야 하고, 세금 및 공과금에 대한 미납금이 없어야 하고, 관련 업종의 라이선스, 건설 및 기타 자격 조건을 갖추어야 합니다.

  - 공공 파트너는 러시아 연방·주·지자체 등으로, 이들을 대표해 러시아 정부, 연방 행정기관, 주 행정기관, 지차제 행정기관 등이 계약을 체결할 수 있습니다.

 

 ○ 민관협력 계약의 요소

  - 민관협력에 관한 법률 6조는 계약의 강제 또는 임의 요소를 규정했는데, 그 내용은 아래와 같습니다.

 

계약의 강제 요소	계약의 임의 요소
프로젝트 대상의 건설 또는 재건은 민간 파트너에 의해 시행될 것	프로젝트의 설계는 민간 파트너에 의해 시행될 것
프로젝트에 소요되는 전부 또는 일부 융자를 민간 파트너가 부담할 것	프로젝트의 이용 및 기술 용역에 대해 민간 파트너는 전부 또는 일부 융자를 부담할 것
프로젝트의 이용 및 기술 용역은 민간 파트너에 의해 실현될 것	프로젝트 조성에 공공 파트너가 일부 융자를 보장하고, 이용 및 기술 용역에 대해서도 부담할 것
프로젝트 대상을 담보하는 조건으로 민간 투자자에게 소유권을 인정할 것	프로젝트 대상의 소유권을 사업이 완료되면 공공 파트너에 양도할 것

 

 ○ 민관협력 사업의 절차

· - 민관협력 사업의 시행에 앞서 사업 제안자가 공공 파트너라면 사업 제안서를 작성해 관할 기관에 제출을 하고, 사업 제안자가 민간 파트너라면 제안서를 공공 파트너에게 송부합니다. 이때 민간 파트너는 사업 제안서와 함께 예상되는 투자비의 5%에 달하는 은행 보증을 같이 제출해야 합니다.

· - 공공 파트너는 위의 제출 서류를 90일 이내에 심리하고, 프로젝트의 효율 및 비교우위 평가를 목적으로 관할 기관에 제안서를 제출하는 것을 결정하거나 프로젝트의 실현을 불가한다는 결정을 내립니다.

· - 관할 기관에 의한 프로젝트 효율 평가는 투자의 효율성, 프로젝트 실현에 따른 사회 경제적 효과 등을 고려하게 됩니다.

· - 비교우위 평가는 2가지 지수의 상관관계를 근거로 정의합니다.

· - 민관협력 사업의 실현에 따른 러시아 예산시스템 예산의 순 할인된 비용과 정부 입찰 계약 수행에 따른 순 할인된 비용을 비교하고, 민관협력 사업의 실현에 따라 리스크가 발생할 경우 공공 파트너의 채무(비용)와 정부 입찰 계약의 실현에 따라 발생하는 공공 파트너의 채무 등을 비교합니다.

· - 위의 두 가지 평가는 사업 결정 단계에서 가장 적합한 모델을 선정하기 위한 것이고, 평가 기한은 180일을 초과할 수 없습니다.

· - 사업 제안에 대한 심리가 완료되면 적합성 여부에 대한 결정을 내리고, 이를 관할 국가기관에 전달해 해당 기관은 60일 이내에 프로젝트 수행에 대한 결정을 내리게 됩니다. 공공 파트너가 러시아 연방에 해당되는 경우, 관할 기관은 러시아 정부이고, 주 또는 지자체에 해당하는 경우 해당 기관은 상급 행정기관입니다.

 ·- 프로젝트 수행 결정을 근거로 공공 파트너는 180일 이내에 민관협력 계약 체결에 대한 입찰을 조직하게 됩니다.

 

 ○ 민간협력 계약의 조건

· - 민관협력에 관한 연방법률 12조 2항에 따라 민관협력 계약의 조건으로 당사자의 권리와 의무, 책임, 계약기한, 프로젝트 대상에 대한 민간 파트너의 소유권화 조건, 프로젝트의 효율 및 비교우위 기준, 프로젝트의 대상에 대한 정보, 계약 이행 방법, 부동산·기타 자산의 양도에 대한 공공 파트너의 약정, 사전 계약 파기 및 계약 당사자 변경 등이 계약서에 규정됩니다.

· - 프로젝트 실현에 따라 토지를 임대로 받는 경우 임대료 조건 등을 계약서에 반영할 수 있습니다. 또한, 사유화된 재산의 양도 조건, 공공 파트너의 재정 보증에 대한 조건도 반영할 수 있습니다.

 

 ○ 계약의 체결 및 변경, 해지

 · - 민관협력에 관한 연방법률 13조에 따르면, 계약은 입찰에서 낙찰 받은 민간 파트너와 체결되고, 상호 간의 동의 하에 계약 조건은 변경됩니다. 프로젝트 실현에 대한 결정을 근거로 정해진 계약조건은 국가기관 또는 해당 결정을 내린 지자체 장에 의해 행해집니다.

· - 계약 조건의 변경은 공공 파트너에 의해 30일 내로 이뤄집니다.

  - 민관협력 계약은 계약 기한의 만료, 상호간의 동의, 법원의 판결, 기타 사유에 의해 해지됩니다. 만약 계약 기한을 다 채우지 못하고 해지될 경우, 민간 파트너의 사유화된 자산을 공공 파트너에게 양도해야 합니다.

 

□ 양허 계약과 민관협력 계약의 비교

 

 ○ 계약의 대상 비교

 

양허 계약의 대상	민관협력 계약의 대상
전력 생산, 송전 시설
교통 인프라
철도 인프라
파이프 운송 시설
항만 인프라
수처리 시설
공항 인프라
보건, 문화, 체육, 관광, 휴양 인프라
폐기물 처리 인프라
도시의 조명 관련 인프라
상하수도 처리 시스템	항공기
난방에너지 생산, 분배 관련 인프라	개인 도로 교통 인프라
하수 정화 처리 인프라	해양 플랫폼, 인공섬
가스, 난방, 전력 공급 관련 인프라	지상, 지하 축조물
연방, 지방, 지자체의 교통 인프라	통신망
교량, 터널	배수 시스템
지하철	-
항공노선의 통제 관련 인프라	-

 

 ○ 계약 내용 비교

 

구분	양허 계약에 관한 연방법률	민관협력에 관한 연방법률
소유권	정부 소유, 예외적으로 계약 기간 만료 후 국가가 민영화 하는 경우, 가능함.	소유권 취득 가능. 하지만 정부가 총 투자규모 중에 50% 이상을 투자하는 경우, 소유권은 정부에게 이전해야 함.
최소 계약기간	없음.	3년
계약의 대상	위의 표에서 확인 가능함.
민간 파트너	러시아 법인, 외국법인의 경우, 계약 형태의 컨소시엄	러시아 법인 또는 외국 정부가 50% 미만의 지분을 소유한 외국법인
공공 파트너	러시아 연방을 대표해 러시아 정부 또는 관할 행정기관, 주를 대표해 주 행정기관, 지자체를 대표해 지자체 행정기관	러시아 연방, 주, 지자체를 대표해 러시아 정부 또는 관할 행정기관, 지자체 행정기관, 지자체장
공공 파트너로서 참여 가능한 기관 또는 회사	행정기관, 공기업	행정기관, 공기업
사적 발의	규정됨(심리절차 150일 미만).	규정됨(심리절차 400일 미만)
관할 기관	직접적인 규정 없음.	연방, 지방, 지자체의 법령으로 규정
효율 및 비교우위 평가	규정 없음.	관할 기관에 의한 평가(180일 미만)
프로젝트 실현에 대한 제안	사적 발의에 의한 경우	민간 및 공공 기관의 발의도 가능
입찰	2단계를 거침(사전 선정, 사업 검토)
계약 양식	계약의 양식을 규정함.	없음.

 

□ 결론

 

 ○ 매년 러시아 정부는 노후화된 사회 인프라를 현대화하거나 새로 건설하는 데 막대한 예산을 지출하고 있습니다. 또한, 사회 인프라의 개발과 투자환경의 개선이 서로 필수관계에 있으므로 이를 해결하는 것이 현재 러시아 정부의 당면 과제입니다.

 

 ○ 최근 러시아 정부 및 지자체는 법제도의 개선을 통해 민관협력사업에 적극적으로 러시아 기업 및 외국인 기업을 유치하고 있으며, 대러시아 투자 기업에 기회로 작용하고 있습니다.

 

 ○ 지난 10여 년간 러시아 정부는 서구식 민관협력 모델을 연구했고, 최근 몇 년간 유사 관련 법률이 개선되거나 제정되는 등 민관협력에 대한 법제도가 자리를 잡고 있습니다.

 

 ○ 하지만, 민관협력 사업을 통한 교통·보건·전력·항만 등 사회간접시설에 투자하기에 앞서 제도적 리스크를 사전에 숙지할 필요가 있습니다.

 

 ○ 연방법규와 달리 지방의 법규정은 민관협력 사업에 대해 미비한 부분이 많습니다. 즉, 지방의 경우, 의무적으로 민관협력에 대한 법규를 제정할 필요가 없으므로 실제 사업을 준비 수행하는 단계에서 행정절차 등의 다양한 어려움이 발생합니다. 따라서 지방정부 차원에서 민관협력 사업에 대한 행정제도의 도입이 요구됩니다.

 

 ○ 또한, 사업 수행과정에서 여러 가지 발생 가능한 변수를 적극적으로 대응하거나 관리할 수 있는 컨트롤 타워의 부재도 민관협력 사업의 발전을 저해하는 요소입니다.

 

 ○ 마지막으로 정부 또는 지자체 차원에서 민간협력 사업에 참여하는 민간 파트너에게 특혜를 제공하는 동시에 투자 보장을 위한 안전장치를 만드는 것도 중요합니다.

 

 

※ 이 원고는 외부 글로벌 지역전문가가 작성한 정보로 KOTRA의 공식의견이 아님을 알려드립니다.